Dział IX
Środki ochrony prawnej
Rozdział 3
Postępowanie skargowe
Art. 579
Skarga jako środek ochrony prawnej
1. Na orzeczenie Izby oraz postanowienie Prezesa Izby, o którym mowa w art. 519 ust. 1, stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego przysługuje skarga do sądu.
2. W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej.
1. Skarga jako środek ochrony prawnej. Skarga jest środkiem ochrony prawnej rozpoznawanym przez sąd powszechny – sąd zamówień publicznych. Wydanie orzeczenia przez organ właściwy do rozpoznawania sporów z zakresu zamówień otwiera drogę do przeprowadzenia kontroli sądowej prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego odpowiednio przez KIO albo przez Prezesa KIO. Na gruncie Pzp system środków ochrony prawnej oparty jest na konstytucyjnej zasadzie, że ostateczne i wiążące rozstrzygnięcie sprawy należy do sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości9. Skarga spełnia funkcję rozpoznawczą, podobnie jak apelacja prowadzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie żądań zgłoszonych w odwołaniu, jak również pełni funkcję kontrolną w odniesieniu do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia10.
W przepisach Pzp określony został katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga, termin jej wniesienia, przesłanki przywrócenia terminu, zasady wnoszenia skargi, jej wymagania formalne, właściwość sądu do jej rozpoznania, podstawy oceny dopuszczalności skargi i orzeczenia o jej odrzuceniu, a także zasady rozpoznania sprawy w postępowaniu wywołanym jej wniesieniem i orzekania w postępowaniu skargowym.
2. Orzeczenia podlegające zaskarżeniu. Skarga przysługuje na orzeczenie KIO oraz postanowienie Prezesa KIO, o którym mowa w art. 519 ust. 1 Pzp.
Skargę można zatem wnieść na orzeczenia takie jak wyroki KIO (art. 553 Pzp, art. 554 Pzp), postanowienia KIO kończące postępowanie odwoławcze (postanowienia o odrzuceniu odwołania (art. 528 Pzp) i postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 568 Pzp)11, postanowienia KIO o zwrocie odwołania (art. 519 ust. 4 Pzp), rozstrzygające o kosztach postępowania odwoławczego12, postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania (art. 519 ust. 1 Pzp).
Skarga stanowi uniwersalny środek odwoławczy od orzeczeń KIO i Prezesa KIO o zwrocie odwołania, który łączy cechy apelacji i zażalenia. Gdy dotyczy wyroku, zastępuje apelację, z kolei gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie – stanowi surogat zażalenia13.
Skarga nie przysługuje od incydentalnych orzeczeń KIO, np. od postanowienia KIO w przedmiocie dopuszczenia dowodu, postanowienia KIO o sprostowaniu orzeczenia.
Z mocy wyraźnych regulacji ustawowych, skarga nie przysługuje na następujące postanowienia:
1) Prezesa KIO o wyłączeniu członka składu orzekającego albo o odmowie jego wyłączenia (art. 492 ust. 1 Pzp),
2) KIO o uwzględnieniu albo oddaleniu opozycji (art. 526 ust. 4 Pzp),
3) KIO w sprawie wniosku o uchylenie zakazu zawarcia umowy (art. 578 ust. 4 Pzp),
4) KIO o odmowie sprostowania protokołu (art. 572 ust. 4 Pzp).
3. Legitymacja czynna do wniesienia skargi. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi został w sposób pełny i wyczerpujący określony w art. 579 ust. 1 Pzp oraz w art. 580 ust. 4 Pzp. Przepis art. 579 ust. 1 Pzp jest przepisem szczególnym wobec art. 505 ust. 1 Pzp – z porównania tych przepisów wynika, że intencją ustawodawcy było zawężenie katalogu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jedynie do tych uprzednio biorących udział w postępowaniu odwoławczym.
Legitymacja czynna do wniesienia skargi przysługuje stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym stronami są zamawiający i odwołujący – co do zasady wykonawca. Odwołującym może być również uczestnik konkursu, inny podmiot, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy (zob. art. 505 ust. 1 Pzp), a także organizacja wpisana na listę, o której mowa w art. 469 pkt 15 Pzp, oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw (zob. art. 505 ust. 2 Pzp), w sprawie ogłoszenia wszczynającego postępowanie o udzielenie zamówienia lub ogłoszenia o konkursie oraz dokumentów zamówienia.
Uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje także wykonawcy, który uprzednio skutecznie przystąpił do postępowania odwoławczego (zob. art. 524–527 Pzp)14. Wykonawca, który nie wniósł własnego odwołania, lecz przystąpił do postępowania, w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do sądu okręgowego ma status interwenienta ubocznego, bez konieczności zgłaszania wstąpienia do sprawy na podstawie art. 77 Kpc15. Tym samym już samo skuteczne przystąpienie przez wykonawcę do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego albo odwołującego powoduje, że staje się on podmiotem uprawnionym do wniesienia własnej skargi. Nawet jeśli sam nie wniesie skargi, w przypadku zainicjowania postępowania skargowego przez stronę staje się automatycznie uczestnikiem tego postępowania, bez konieczności podejmowania jakiejkolwiek aktywności procesowej. Status interwenienta, jaki w postępowaniu przed sądem uzyskuje taki wykonawca, oznacza, że występuje on w tym postępowaniu w takim samym charakterze, w jakim występował dotychczas w postępowaniu odwoławczym, tj. „pomocnika” strony, do której przystąpił (zamawiającego albo odwołującego), popierającego jej stanowisko. Może on składać do sądu pisma procesowe, zgłaszać wnioski dowodowe, jednak nie mogą one być sprzeczne ze stanowiskiem strony, do której przystąpił na etapie postępowania odwoławczego. W postępowaniu skargowym sąd doręcza interwenientowi zawiadomienia o terminach i posiedzeniach sądowych, a także orzeczenia (art. 80 Kpc w zw. z art. 391 § 1 zd. 1 Kpc w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp).
Skarżącym może być również Prezes Urzędu, korzystający ze szczególnej kompetencji do zaskarżania w charakterze rzecznika interesu publicznego orzeczeń wydanych w postępowaniu odwoławczym (zob. komentarz do art. 580 ust. 4 Pzp).
Skarga nie przysługuje odwołującemu oraz wykonawcy wezwanemu zgodnie z art. 524 Pzp, który nie skorzystał z prawa przystąpienia do postępowania odwoławczego, na czynność zamawiającego wykonaną zgodnie z treścią wyroku KIO lub sądu, albo w przypadku uwzględnienia zarzutów przedstawionych w odwołaniu, którą zamawiający wykonał zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu (art. 527).
4. Odpowiednie stosowanie Kpc. Do postępowania toczącego się wskutek wniesienia skargi przepis art. 579 ust. 2 Pzp nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kpc o apelacji, o ile przepisy o postępowaniu skargowym nie stanowią inaczej. Z przepisu wynika zatem, że w pierwszej kolejności do postępowania skargowego należy stosować przepisy Pzp, a dopiero w sytuacji, gdy określona kwestia nie została unormowana w przepisach tej ustawy, należy sięgnąć do przepisów Kpc o apelacji i zastosować je odpowiednio.
Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre z nich znajdą zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane16.
Przepisy Kpc znajdą zastosowanie zasadniczo do postępowania wywołanego wniesieniem skargi, a nie do etapu go poprzedzającego – postępowania dotyczącego wniesienia skargi, które zostało szczegółowo uregulowane w art. 579–580 Pzp17.
Odpowiednie stosowanie przepisów o apelacji w postępowaniu skargowym dotyczy m.in. odpowiedzi na skargę (art. 3731 Kpc), możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 374 Kpc), braku obowiązku stawiennictwa stron na rozprawie (art. 376 Kpc), ograniczonego postępowania dowodowego (art. 381 Kpc).
9 Wyrok TK z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt P 38/08, Legalis nr 323032; M. Romańska, Skarga do sądu na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej w systemie środków zaskarżenia. Kontrola instancyjna orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej, [w:] M. Stręciwilk, M. Rakowska [red.], X-lecie funkcjonowania Krajowej Izby Odwoławczej, Warszawa 2017, s. 59
10 Wyrok SN z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I CSK 19/16, Legalis nr 1717139
11 Postanowienie SO w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt V Ca 1209/11, Legalis nr 1330070; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 56/17, Legalis nr 1683084; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 58/17, Legalis nr 1683082
12 Uchwała SN z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III CZP 109/05, Legalis nr 71713; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 56/17, Legalis nr 1683084
13 Uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 56/17, Legalis nr 1683084; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 58/17, Legalis nr 1683082
14 Postanowienie SO w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt XXIII Ga 622/15
15 Uchwała SN z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 123/07, Legalis nr 90119
16 Uchwała SN z 15 września 1995 r., sygn. akt III CZP 110/95, Legalis nr 29491; uchwała SN z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt III CZP 56/06, Legalis nr 76221; wyrok SN z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I CSK 357/07, Legalis nr 100990; postanowienie SN z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV Cz 153/11, Legalis nr 966565
17 Wyrok SO w Szczecinie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VIII Ga 65/12, Legalis nr 1327525; wyrok SO w Katowicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt XIX Ga 398/16, Legalis nr 2045605