Dział IX
Środki ochrony prawnej
Rozdział 3
Postępowanie skargowe
Art. 580
Sąd właściwy do rozpoznania skargi; tryb i termin wniesienia skargi
1. Skargę wnosi się do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu zamówień publicznych, zwanego dalej „sądem zamówień publicznych”.
2. Skargę wnosi się za pośrednictwem Prezesa Izby, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia Izby lub postanowienia Prezesa Izby, o którym mowa w art. 519 ust. 1, przesyłając jednocześnie jej odpis przeciwnikowi skargi. Złożenie skargi w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo wysłanie na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, jest równoznaczne z jej wniesieniem.
3. Prezes Izby przekazuje skargę wraz z aktami postępowania odwoławczego do sądu zamówień publicznych w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.
4. Skargę może wnieść również Prezes Urzędu, w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia Izby lub postanowienia Prezesa Izby, o którym mowa w art. 519 ust. 1. Prezes Urzędu może także przystąpić do toczącego się postępowania. Do czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o prokuratorze.
1. Sąd właściwy do rozpoznania skargi. Stosownie do art. 580 ust. 1 Pzp sądem właściwym do rozpoznania skargi jest Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd zamówień publicznych.
Wprowadzenie jednego sądu powołanego do rozpoznawania skarg z zakresu zamówień publicznych ma przyczynić się przede wszystkim do ujednolicenia orzecznictwa, a także do skrócenia czasu rozpoznawania spraw oraz zapewnienia jakości orzeczeń sądowych na najwyższym poziomie18.
2. Tryb wniesienia skargi. Skargę wnosi się za pośrednictwem Prezesa KIO w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia KIO lub postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania, przesyłając jednocześnie jej odpis przeciwnikowi skargi. Złożenie skargi w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego albo wysłanie na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, jest równoznaczne z jej wniesieniem.
Skargę wnosi się do sądu zamówień publicznych, należy ją jednak wnieść za pośrednictwem Prezesa KIO, który nie dokonuje kontroli formalnoprawnej wniesionego środka, a jedynie przekazuje skargę z aktami postępowania odwoławczego do sądu zamówień publicznych w terminie 7 dni od jej otrzymania.
3. Termin na wniesienie skargi. Ustawowy termin na wniesienie skargi wynosi 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia KIO lub postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania. Termin czternastodniowy do wniesienia skargi oblicza się według przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że jest liczony od dnia następującego po dniu doręczenia skarżącemu wskazanych orzeczeń (art. 165 § 1 Kpc w zw. z art. 111 § 2 Kc).
Dla zachowania terminu na wniesienie skargi należy ją dostarczyć do KIO, złożyć za pośrednictwem operatora pocztowego albo wysłać na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia KIO albo postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania. Wystarczy, że skarga zostanie w terminie nadana do Prezesa KIO w placówce pocztowej operatora pocztowego lub wysłana na adres do doręczeń elektronicznych, co odróżnia ją od odwołania, które musi wpłynąć do Prezesa KIO w terminie przewidzianym na wniesienie.
Skarga musi zostać wniesiona za pośrednictwem Prezesa KIO. Wniesienie skargi bezpośrednio do sądu zamówień publicznych, nawet w otwartym terminie na jej wniesienie, nie będzie stanowić o zachowaniu terminu. W tym zakresie zastosowania nie znajduje regulacja art. 369 § 3 Kpc, w świetle której termin do wniesienia apelacji jest zachowany w sytuacji, gdy przed jego upływem strona wniosła apelację do sądu drugiej instancji, gdyż przepis art. 580 ust. 2 Pzp stanowi przepis szczególny w stosunku do przywołanego przepisu procedury cywilnej.
4. Odpis dla przeciwnika skargi. Art. 580 ust. 2 Pzp nakłada obowiązek jednoczesnego przesłania odpisu skargi jej przeciwnikowi. Obowiązek jednoczesnego przesłania odpisu skargi oznacza, że odpis nie może zostać przesłany stronie przeciwnej w terminie późniejszym niż wniesienie skargi do sądu za pośrednictwem Prezesa KIO.
Przepisy Pzp nie określają, kto jest przeciwnikiem skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie inicjowane skargą do sądu jest postępowaniem dwustronnym, opartym na strukturze typu procesowego. Stroną postępowania jest skarżący (którym może być również zamawiający) oraz przeciwnik skargi (odwołujący się wykonawca albo zamawiający).
Niedołączenie do skargi dowodu przesłania skargi jej przeciwnikowi jest brakiem formalnym skargi, a co za tym idzie, nie ma podstaw, bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych skargi, do jej odrzucenia19.
5. Odpis dla pełnomocnika procesowego przeciwnika skargi. W celu wyeliminowania stanu niepewności prawnej w kwestii obowiązku doręczania odpisu skargi pełnomocnikowi procesowemu przeciwnika skargi, w postępowaniu odwoławczym uregulowano instytucję pełnomocnika (zob. art. 510 Pzp) i wprowadzono obowiązek dołączania do akt sprawy odwoławczej pełnomocnictwa przy pierwszej czynności przed Prezesem KIO lub przed KIO, a jeżeli jest składane w formie pisemnej – wraz z odpisem dla stron i uczestników postępowania odwoławczego, chyba że odpis pełnomocnictwa został doręczony przez pełnomocnika bezpośrednio stronie i uczestnikowi (zob. art. 511 ust. 1 Pzp).
Wprowadzenie obowiązku doręczenia pełnomocnictwa w postępowaniu odwoławczym przez pełnomocników pozwala ustalić stronom i uczestnikom tego postępowania, czy dana osoba występująca w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed KIO jest również uprawniona do działania w imieniu mocodawcy w postępowaniu skargowym. Odpis skargi podlega doręczeniu pełnomocnikowi przeciwnika skargi w przypadku ustalenia – na podstawie treści pełnomocnictwa – że dana osoba jest również uprawniona do działania w imieniu i na jego rzecz w postępowaniu skargowym.
6. Skarga Prezesa Urzędu. Zgodnie z art. 580 ust. 4 Pzp w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia KIO lub postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania skargę może wnieść również Prezes Urzędu. Może on także przystąpić do toczącego się postępowania wywołanego wniesieniem skargi.
Uprawnienie Prezesa Urzędu do zaskarżenia orzeczeń KIO lub postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania, jak również do przystąpienia do postępowania skargowego, koreluje z przepisem art. 469 pkt 1 Pzp stanowiącym, że Prezes Urzędu czuwa nad systemem zamówień oraz z przepisem art. 469 pkt 6 Pzp, w świetle którego dąży on do zapewnienia jednolitego stosowania przepisów o zamówieniach, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów oraz trybunałów. W tym zakresie realizują się uprawnienia władcze Prezesa Urzędu jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach zamówień.
Stosownie do art. 580 ust. 4 zd. 3 Pzp do czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu stosuje się odpowiednio przepisy Kpc o prokuratorze. Na skutek wniesienia skargi czy też przystąpienia do postępowania skargowego Prezes Urzędu uzyskuje status strony postępowania sądowego, ale na wzór statusu prokuratora. Do udziału Prezesa UZP w postępowaniu ze skargi na orzeczenie KIO znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 60 § 1 zd. 2 i 3 Kpc. Prezes Urzędu nie jest związany z żadną ze stron sporu, może składać oświadczenia i zgłaszać wnioski, jakie uzna za celowe, oraz przytaczać fakty i dowody na ich potwierdzenie. Wnosząc skargę lub przystępując do postępowania toczącego się wskutek wniesienia skargi, Prezes Urzędu działa w interesie publicznym związanym z prawidłowym funkcjonowaniem systemu zamówień publicznych.
Orzekając w postępowaniu ze skargi Prezesa Urzędu o nieuiszczonych kosztach sądowych, sąd może zastosować zasadę słuszności określoną w art. 102 Kpc, o ile zachodzą przesłanki w nim określone20. Oznacza to, że sprawę ze skargi wniesionej przez Prezesa Urzędu jako rzecznika systemu zamówień publicznych, który nie działa na rzecz żadnej ze stron ani uczestnika postępowania odwoławczego, sąd może uznać za wypadek szczególnie uzasadniony i może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów albo nie obciążać jej kosztami w ogóle.
7. Odpowiedź na skargę. W związku z odesłaniem do przepisów o postępowaniu apelacyjnym z art. 579 ust. 2 Pzp odpowiedź na skargę stanowi odpowiednik odpowiedzi na apelację, o której mowa w art. 3731 Kpc.
Odpowiedź na skargę przeciwnik skargi lub interwenient może wnieść wprost do sądu zamówień publicznych w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia odpisu skargi. Wniesienie odpowiedzi na skargę jest fakultatywne, a brak skorzystania z tego uprawnienia nie zamyka drogi do prezentowania swojego stanowiska w pismach procesowych – na zasadach określonych w Kpc – czy też ustnie na rozprawie. Z uwagi jednak na zasadę efektywności i szybkości środków ochrony prawnej na gruncie zamówień publicznych, a zwłaszcza w kontekście terminu instrukcyjnego na rozpoznanie skargi, wniesienie odpowiedzi na skargę uznać należy za czynność pożądaną w postępowaniu skargowym.
Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, musi zatem spełniać wymogi formalne, właściwe dla każdego pisma procesowego (art. 126 Kpc,), tj.:
1) wskazanie sądu zamówień publicznych,
2) imiona i nazwiska lub nazwy stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
3) wskazanie, że pismo jest odpowiedzią na skargę,
4) osnowę wniosku lub oświadczenia,
5) w przypadku gdy jest to konieczne do rozstrzygnięcia co do wniosku lub oświadczenia – wskazanie faktów, na których wnoszący odpowiedź opiera swój wniosek lub oświadczenie, oraz wskazanie dowodu na wykazanie każdego z tych faktów,
6) podpis wnoszącego odpowiedź albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika,
7) wymienienie załączników.
Do odpowiedzi na skargę należy dołączyć jej odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie osobom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych (art. 128 Kpc). Wniesienie odpowiedzi na skargę nie podlega opłacie.
Odpowiedź na skargę jest pismem, w którym wnoszący odnosi się do skargi, zarówno pod kątem merytorycznym, jak i formalnym. W odpowiedzi na skargę należy zatem zająć stanowisko co do treści skargi, jej zarzutów i wniosków. Można również powołać nowe fakty i dowody, z tym że na wnoszącym odpowiedź na skargę ciąży obowiązek wykazania, że nie mógł ich powołać wcześniej (art. 381 Kpc w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp).
Odpowiedź na skargę powinna zostać wniesiona zgodnie z przepisami Kpc. W sytuacji gdy wnoszący odpowiedź na skargę jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, winien on doręczyć jej odpis bezpośrednio innym uczestnikom postępowania skargowego również reprezentowanym przez profesjonalnych pełnomocników (art. 132 § 1 Kpc w zw. z art. 391 § 1 zd. 1 Kpc w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp). Jeśli taka sytuacja nie zachodzi, odpisy pisma należy złożyć do sądu zamówień publicznych.
W sytuacji gdy skarżący w skardze nie złożył wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wniosek taki może złożyć wnoszący odpowiedź na skargę. W przypadku braku zgłoszenia takiego wniosku zarówno przez skarżącego, jak i wnoszącego odpowiedź na skargę, sąd zamówień publicznych może uznać, że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne i rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 374 Kpc w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp).
18 Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy – Prawo zamówień publicznych, druk nr 3624, s. 120, http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3624 (dostęp: 1 marca 2020 r.)
19 Uchwała SN z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III CZP 109/05, Legalis nr 71713; postanowienie SN z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II CZ 108/09, Legalis nr 381549; postanowienie SN z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt V CZ 90/15, Legalis nr 1460951
20 Postanowienie SN z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt III CZP 76/16, Legalis nr 1536698