Dział IX
Środki ochrony prawnej
Rozdział 3
Postępowanie skargowe
Art. 588
Orzeczenia sądu zamówień publicznych
1. Sąd oddala skargę wyrokiem, jeżeli jest ona bezzasadna.
2. W przypadku uwzględnienia skargi sąd zmienia zaskarżone orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy, a w pozostałych sprawach wydaje postanowienie. Przepisy art. 553–557 i art. 563–567 stosuje się odpowiednio. Przepisu art. 386 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego nie stosuje się.
3. Jeżeli odwołanie zostaje odrzucone albo zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, sąd uchyla wyrok lub zmienia postanowienie oraz odrzuca odwołanie albo umarza postępowanie.
1. Orzeczenia sądu zamówień publicznych. Przepis art. 588 Pzp określa możliwe wyniki rozstrzygnięcia skargi przez sąd zamówień publicznych. Zarówno o oddaleniu, jak i uwzględnieniu skargi sąd orzeka wyrokiem.
Z kolei gdy odwołanie winno zostać odrzucone albo zachodziła podstawa do umorzenia postępowania, sąd uchyli wyrok lub zmieni postanowienie oraz odrzuci odwołanie albo umorzy postępowanie. Sąd zamówień publicznych uchyla wyrok i odrzuca odwołanie, jeżeli podlegało odrzuceniu już przez KIO z powodu zaistnienia przesłanek z art. 528 Pzp. Również gdy w postępowaniu odwoławczym zaistniały przesłanki do jego umorzenia (art. 522 Pzp), sąd zamówień publicznych uchyli wyrok lub zmieni postanowienie i umorzy postępowanie.
Postępowanie skargowe, w zależności od rodzaju zaskarżonego orzeczenia, dotyczy więc albo wyłącznie istoty sprawy (gdy zaskarżony został wyrok) albo przesłanek dopuszczalności odwołania i prowadzenia postępowania odwoławczego, a następnie istoty sprawy (w przypadku zaskarżenia postanowienia kończącego postępowanie w sprawie)26.
W modelu apelacji pełnej, w jakim orzeka sąd zamówień publicznych, z mocy odesłania do przepisów o apelacji z art. 579 ust. 2 Pzp sąd zamówień publicznych orzeka na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu odwoławczym przed KIO oraz w postępowaniu skargowym.
2. Oddalenie skargi. Art. 588 ust. 1 Pzp przewiduje jedno z możliwych rozstrzygnięć w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi, jakim jest jej oddalenie.
Sąd zamówień publicznych wyrokiem oddala skargę, jeżeli jest ona bezzasadna, co następuje w sytuacji, gdy jej zarzuty i wnioski okazały się bezpodstawne i nie znalazły oparcia w materiale sprawy. W takiej sytuacji – w ramach kontroli instancyjnej – sąd zamówień publicznych potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy odwoławczej.
3. Uwzględnienie skargi. W art. 588 ust. 2 Pzp wskazano sposób rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji uwzględnienia skargi. W razie uznania skargi za zasadną sąd zmienia zaskarżone orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy, a w pozostałych sprawach wydaje postanowienie.
Zaskarżonym orzeczeniem w rozumieniu tego przepisu są wyroki i postanowienia KIO, jak i postanowienie Prezesa KIO o zwrocie odwołania (zob. komentarz do art. 579 Pzp).
Poprzez odesłanie do art. 553–557 Pzp i art. 563–567 Pzp (postępowanie odwoławcze przed KIO) przepisy Pzp wskazują charakterystyczne – uzależnione od tego, czy umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta – uregulowania w zakresie możliwych sposobów rozstrzygnięcia przez sąd zamówień publicznych w przypadku uwzględnienia skargi (zob. komentarz do art. 553–557 i art. 563–567 Pzp).
Stosownie do treści art. 588 ust. 2 Pzp w przypadku uwzględnienia skargi sąd stosuje odpowiednio w szczególności art. 554 ust. 1 pkt 1 Pzp. Zatem uwzględnienie skargi następuje w razie stwierdzenia naruszenia przepisów Pzp, które miało lub może mieć wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, konkursu lub systemu kwalifikacji wykonawców lub w razie stwierdzenia niezgodności projektowanego postanowienia umowy z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy.
Odpowiednio stosowany przepis art. 554 ust. 3 Pzp określa zakres możliwych rozstrzygnięć sądu w razie uwzględnienia skargi, przy czym zdarzeniem granicznym, decydującym o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu skargi, jest zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego. Ustawodawca, wskazując poszczególne rodzaje rozstrzygnięć KIO, jak i sądu zamówień publicznych uznającego skargę za zasadną, uwzględnił specyfikę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a zwłaszcza zasadę etapowości tego procesu i zasadę szybkości jego prowadzenia. Osiągnięcie celu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jakim na gruncie Pzp jest zawarcie umowy, jest okolicznością na tyle doniosłą, że nie może ona pozostawać bez wpływu na rodzaje rozstrzygnięć wydawanych w ramach systemu środków ochrony prawnej uregulowanych w Pzp.
Jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego nie została zawarta, uwzględniając skargę, sąd zmienia zaskarżone orzeczenie KIO i nakazuje wykonanie lub powtórzenie czynności zamawiającego albo nakazuje unieważnienie czynności zamawiającego, albo nakazuje zmianę projektowanego postanowienia umowy albo jego usunięcie, jeżeli jest niezgodne z przepisami Pzp (art. 554 ust. 3 pkt 1 Pzp w zw. z art. 588 ust. 2 zd. 2 Pzp).
Z kolei w sytuacji gdy umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta i zachodzi jedna z przesłanek jej unieważnienia wyrażona w art. 457 ust. 1 Pzp (zob. komentarz do art. 457 ust. 1 Pzp), sąd uwzględniając skargę, wydaje następujące rodzaje rozstrzygnięć:
1) unieważnia umowę albo
2) unieważnia umowę w zakresie zobowiązań niewykonanych i nakłada karę finansową w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy nie jest możliwy zwrot świadczeń spełnionych na podstawie umowy podlegającej unieważnieniu albo
3) nakłada karę finansową albo orzeka o skróceniu okresu obowiązywania umowy w przypadku stwierdzenia, że utrzymanie umowy w mocy leży w ważnym interesie publicznym, w szczególności w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa.
Odrębnym rodzajem rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, w sytuacji gdy umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w Pzp, jest wyrok, w którym sąd stwierdza naruszenie przepisów ustawy (art. 554 ust. 3 pkt 3 Pzp w zw. z art. 588 ust. 2 zd. 2 Pzp). Umową zawartą w okolicznościach dopuszczonych w Pzp jest umowa zawarta z poszanowaniem zakazu jej zawarcia do czasu ogłoszenia przez KIO wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (zob. komentarz do art. 577 Pzp).
Ze względu na odesłanie z art. 579 ust. 2 Pzp do przepisów o apelacji, na podstawie art. 316 § 1 w zw. z art. 391 § 1 zd. 1 Kpc, sąd zamówień publicznych wydaje orzeczenie z uwzględnieniem zasady jego aktualności. Zasada aktualności orzeczenia sądowego ma na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu rozstrzygania w postępowaniu skargowym o żądaniu, które utraciło już aktualność oraz ma zapewnić stronom i uczestnikom postępowania sądowego ochronę adekwatną do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.
W przypadku wniesienia skargi zawierającej żądanie właściwe dla stanu, gdy umowa nie została zawarta, i ujawnienia faktu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego po wniesieniu skargi skarżący zobligowany jest do zmiany żądania skargi, gdyż z uwagi na związanie sądu żądaniem zgłoszonym w odwołaniu i następnie w skardze w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi nie została przewidziana możliwość podejmowania przez sąd działania z urzędu27.
Uwzględniając skargę, sąd zamówień publicznych może również uchylić wyrok lub zmienić postanowienie oraz odrzucić odwołanie albo umorzyć postępowanie.
Sąd zamówień publicznych, jeśli uzna za zasadną skargę na postanowienie o umorzeniu postępowania wywołanego odwołaniem do KIO, jak i na postanowienie o odrzuceniu przez KIO odwołania, rozpoznaje odwołanie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy.
4. Wyłączenie stosowania art. 386 § 4 Kpc. Zgodnie z art. 588 ust. 2 zd. 3 w przypadku uwzględnienia skargi nie stosuje się przepisu art. 386 § 4 Kpc.
Wyłączenie możliwości wydawania przez sąd zamówień publicznych rozstrzygnięć kasacyjnych, tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania KIO, stanowi jeden z mechanizmów ustawowych wymuszających sprawność załatwienia sporu sądowego na gruncie zamówień publicznych. Jednocześnie przepis ten koresponduje z merytorycznym charakterem postępowania skargowego, odpowiadającym modelowi apelacji pełnej, który przede wszystkim odnosi się do kontroli legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu odwoławczym, ale pośrednio dotyczy również zakwestionowanego odwołaniem zachowania zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Sąd zamówień publicznych, rozpoznając skargę, w istocie zobowiązany jest na nowo rozpoznać sprawę ze skargi na orzeczenie wydane w postępowaniu odwoławczym.
Na gruncie omawianej regulacji aktualność zachowuje stanowisko Sądu Najwyższego28 wyłączające możliwość uchylenia przez sąd okręgowy na podstawie art. 386 § 4 Kpc postanowienia KIO o odrzuceniu odwołania.
5. Postanowienia w postępowaniu skargowym. Przepis art. 588 ust. 2 zd. 1 Pzp przewiduje, że w przypadku uwzględnienia skargi w sprawach innych niż poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie wyrokiem co do istoty sprawy sąd wydaje postanowienie.
Zasadniczo w postępowaniu skargowym sąd wydaje postanowienie w sprawach dotyczących biegu postępowania, np. w sprawie odrzucenia odwołania lub umorzenia postępowania odwoławczego (zob. art. 588 ust. 3 Pzp; zob. komentarz do art. 588 Pzp, teza 1).
Ponadto w postępowaniu wywołanym skargą na orzeczenie KIO w przedmiocie kosztów postępowania odwoławczego sąd orzeka postanowieniem, gdy zaskarżone jest wyłącznie orzeczenie o kosztach postępowania odwoławczego, bez podważenia przy tym merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia odwołania29.
Postępowanie skargowe może również zostać zakończone postanowieniem o umorzeniu postępowania sądowego, w sytuacji gdy skarżący cofnął skargę albo z innych przyczyn wydanie wyroku stało się zbędne lub nieodpuszczalne (zob. art. 355 w zw. z art. 391 § 1 zd. 1 Kpc w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp).
Podstawę do umorzenia postępowania skargowego stanowi unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowiącego przedmiot skargi, od którego zostało wniesione odwołanie30.
W judykaturze różnie ocenia się kwestię wykonania umowy w sprawie zamówienia publicznego w kontekście podstaw do umorzenia postępowania skargowego.
Zarówno SN, jak i sądy powszechne wskazują, że całkowite wykonanie umowy stanowi przesłankę umorzenia postępowania skargowego z uwagi na zbędność wydania wyroku31. Od tej linii orzeczniczej odbiega pogląd zaprezentowany przez SN w postanowieniu z dnia 17 maja 2019 r.32, w świetle którego, skoro przepisy prawa zamówień publicznych od 2010 r. przewidują szczególne rodzaje rozstrzygnięć KIO i sądów okręgowych rozpoznających skargi, odnoszących się do umowy w sprawie zamówienia publicznego, wykonanie umowy na realizację przedmiotu zamówienia nie stanowi przyczyny uzasadniającej umorzenie postępowania wywołanego skargą z powodu zbędności wydania wyroku. SN zauważył, że skoro w katalogu określonym w art. 192 ust. 3 Pzp2004 (aktualnie w art. 554 ust. 3 pkt 2 Pzp – przyp. aut.) przewidziano możliwość – jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w ustawie – stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy, to stwierdzenie to jest dopuszczalne także wówczas, gdy umowa została już wykonana33.
Należy przychylić się do drugiego z prezentowanych stanowisk, w świetle którego całkowite wykonanie umowy w sprawie zamówienia publicznego nie stanowi przyczyny uzasadniającej umorzenie postępowania skargowego z powodu zbędności wydania wyroku. Zapewnia ono rzeczywistą kontrolę orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym i w pełni realizuje zasadę prawa do sądu w ramach systemu środków ochrony prawnej. Niedopuszczalne jest bowiem, aby podmiot biorący udział w postępowaniu sądowym został pozbawiony ochrony prawnej wskutek działań od niego niezależnych, na które nie ma wpływu. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy skarżącym jest odwołujący, a umowa w sprawie zamówienia publicznego – zawarta między zamawiającym a interwenientem – zostanie wykonana do czasu rozpoznania skargi przez sąd. Wówczas zakończenie postępowania skargowego o charakterze formalnym poprzez umorzenie z powodu wykonania umowy pozbawia skarżącego weryfikacji merytorycznej zaskarżonego orzeczenia i w efekcie czyni skargę środkiem ochrony prawnej o charakterze pozornym.
Pogląd ten ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście braku zakazu zawarcia umowy po ogłoszeniu przez Izbę wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze (zob. komentarz do art. 577 Pzp).
26 Uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 56/17; Legalis nr 1683084; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 58/17, Legalis nr 1683082
27 Wyrok SN z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I CSK 19/16, Legalis nr 1717139
28 Uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt III CZP 56/17, Legalis nr 1683084; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt III CZP 58/17 Legalis nr 1683082
29 Uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 56/17; Legalis nr 1683084; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 58/17, Legalis nr 1683082
30 Wyrok SO w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt: XXIII Ga 1278/18
31 Uchwała SN z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt III CZP 73/05, Legalis nr 70733; wyrok SN z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I CSK 19/16, Legalis nr 1717139; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt III CZP 56/17; Legalis nr 1683084; uchwała SN z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt: III CZP 58/17, Legalis nr 1683082; postanowienie SO w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt XII Ga 200/11; postanowienie SO w Katowicach z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt XIX Ga 731/13; wyrok SO we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt X Ga 205/13; postanowienie SO w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II Ca 1142/16
32 Postanowienie SN z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV CSK 69/18
33 http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/Orzeczenia3/IV%20CSK%2069-18-1.pdf (dostęp: 10 stycznia 2023 r.)