Art. 311

Przepisy ogólne dotyczące umowy ramowej

1. Zamawiający może zawrzeć umowę ramową po przeprowadzeniu postępowania, stosując odpowiednio przepisy dotyczące trybu:

1) przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego lub partnerstwa innowacyjnego, w przypadku gdy wartość zamówienia klasycznego jest równa lub przekracza progi unijne;

2) podstawowego lub partnerstwa innowacyjnego, o którym mowa w dziale III rozdziale 4 oddziale 2, w przypadku gdy wartość zamówienia klasycznego jest mniejsza niż progi unijne.

2. Do umów ramowych stosuje się przepisy działu VII.

3. Umowę ramową zawiera się na okres nie dłuższy niż 4 lata, z tym że ze względu na przedmiot zamówienia i szczególny interes zamawiającego umowa taka może być zawarta na okres dłuższy.

4. Zamawiający nie może wykorzystywać umowy ramowej do ograniczania konkurencji.

---

1. Umiejscowienie przepisów o umowie ramowej. Przepisy o umowie ramowej (art. 311–315 Pzp) zostały zamieszczone w dziale IV „Szczególne instrumenty i procedury w zakresie zamówień klasycznych”, łącznie z przepisami o dynamicznym systemie zakupów (art. 316–324 Pzp), konkursie (art. 325–358 Pzp) i zamówieniach na usługi społeczne i inne szczególne usługi (art. 359–361 Pzp). Intencją ustawodawcy jest, by umowa ramowa była kwalifikowana jako jeden z instrumentów organizujących udzielanie zamówień w przyszłości (por. motyw 60 preambuły dyrektywy klasycznej) – obok dynamicznego systemu zakupów (por. motyw 63 preambuły dyrektywy klasycznej). Umowa ramowa nie jest bowiem ani trybem zawarcia umowy, ani też stadium rokowań, lecz stanowi samodzielną umowę łączoną z określoną techniką udzielania zamówień, która polega na rozłożeniu procesu kontraktowania na dwie fazy, czyli zawarcie umowy ramowej oraz następujących po niej umów jednostkowych (realizacyjnych, wykonawczych, konkretnych, cząstkowych)¹.

Przepisy art. 311–315 Pzp mają zastosowanie do umów ramowych objętych reżimem zamówień klasycznych. Art. 311–314 Pzp stanowią przeniesienie art. 33 dyrektywy klasycznej. Z kolei art. 315 Pzp transponuje art. 36 ust. 4 dyrektywy klasycznej.

2. Umowa ramowa. Zgodnie z legalną definicją umowa ramowa oznacza umowę zawartą między zamawiającym a jednym lub większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień publicznych, jakie mogą być udzielone w danym okresie, w szczególności cen i – jeżeli zachodzi taka potrzeba – przewidywanych ilości (art. 7 pkt 26 Pzp). Umowa ramowa w znaczeniu przyjętym w Pzp nie jest wyodrębnionym typem umowy, tylko ogólnym pojęciem służącym do oznaczenia różnorodnych typów umów, które łączą dwa wspólne mianowniki: minimalna treść umowy w postaci gotowych klauzul wprowadzanych do treści przyszłych umów jednostkowych, które w jej ramach (stąd umowa ramowa) mają być zawierane, oraz podobne funkcje, jakie pełnią, tj. funkcja normatywna (ustalenie warunków przyszłych umów), organizatorska (organizacja procesu zawierania umów jednostkowych), adaptacyjna (możliwość dostosowania postanowień umów jednostkowych do dynamicznie zmieniających się warunków rynkowych), symplifikacyjna (przyspieszenie i usprawnienie zawierania umów jednostkowych) oraz agregacyjna (połączenie wielu umów w większą jurydyczną całość i wykorzystanie efektu skali). Jak zwraca się uwagę w literaturze, z uwagi na wielość i różnorodność typów umów ramowych występujących w praktyce, trudno jest wypracować jednolity wzorzec, model, który może posłużyć do oceny prawnej występujących w praktyce stosunków, określonych jako umowy ramowe².

3. Umowy ramowe pełne i niepełne. Ustawa daje podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów umów ramowych:

1) pełnych, które określają wszystkie warunki wykonania robót budowlanych, usług lub dostaw, oraz

2) niepełnych, w których pewne warunki wykonania robót budowlanych, usług lub dostaw nie zostały wystarczająco określone i mają być dookreślone na późniejszym etapie postępowania.

Przez warunki wykonania robót budowlanych, usług lub dostaw należy rozumieć warunki wprowadzane do treści umowy jednostkowej, w tym również wynikające z opisu przedmiotu zamówienia oraz wymagań związanych z realizacją zamówienia.

Zgodnie z wyjaśnieniami Komisji Europejskiej w ramach pierwszego typu (umowy ramowe pełne) mieszczą się umowy o takim stopniu oznaczenia warunków dotyczących realizacji robót budowlanych, usług i dostaw, że nadają się do wykonania bez dodatkowych aktów konsensu (negocjacji, składania ofert itd.)³. Jeżeli zaś nawet takie dodatkowe akty konsensu są przewidziane, to polegają one na złożeniu oświadczeń woli o z góry ustalonej w umowie ramowej treści, z czym z reguły skorelowany jest obowiązek złożenia tych oświadczeń. Istota tego typu umów polega bowiem na tym, że ustalają one w sposób wiążący wszystkie warunki przyszłych zamówień⁴. W rezultacie upoważniają zamawiającego do nałożenia na wykonawcę lub jednego z wykonawców obowiązku wykonania objętych nią świadczeń cząstkowych na warunkach uprzednio w niej określonych (por. motyw 61 preambuły dyrektywy klasycznej). W tych wypadkach zamawiający ma prawo oznaczenia rozmiaru i szczegółowej charakterystyki świadczenia cząstkowego (tj. wyboru świadczenia w ramach ustalonego asortymentu), a także ewentualnie doprecyzowania miejsca i terminu jego spełnienia, zaś wykonawca musi zasadniczo przystać na warunki w kształcie jednostronnie określonym przez zamawiającego.

Z kolei umowy ramowe, w których nie określono wszystkich warunków dotyczących realizacji robót budowlanych, usług i dostaw, są z definicji niepełne. Dlatego dla ich skuteczności niezbędne są pomiędzy stronami dodatkowe akty konsensu, poprzedzone negocjacjami lub składaniem ofert⁵. Zgodnie z wyjaśnieniami Komisji Europejskiej wyróżnia się dwie postaci tego rodzaju umów ramowych:

1) umowy, które określają wszystkie warunki, ale nie są one ustalone w sposób wiążący pomiędzy stronami,

2) umowy, w których pewne warunki w ogóle nie zostały określone⁶.

Nieokreślone lub niewiążące warunki muszą być w sposób wiążący ustalone w umowie jednostkowej. Odpowiednio do tego Pzp wyróżnia dwa mechanizmy kształtowania warunków zamówienia jednostkowego w odniesieniu do warunków umowy ramowej:

1) doprecyzowanie warunków określonych w sposób niewiążący w umowie ramowej,

2) uzupełnienie warunków nieokreślonych w umowie ramowej.

Te warunki, które nie zostały określone w sposób wiążący, stają się przedmiotem szczegółowego doprecyzowania w umowie jednostkowej. Te natomiast z warunków, które w ogóle nie zostały określone, staną się przedmiotem uzupełnień.

4. Tryby zawarcia umowy ramowej. W świetle art. 311 ust. 1 pkt 1 Pzp zawarcie umowy ramowej w sytuacji, gdy wartość zamówienia klasycznego jest równa lub przekracza progi unijne, musi być poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym z odpowiednim zastosowaniem przepisów dotyczących trybu przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego lub partnerstwa innowacyjnego. Z kolei w świetle art. 311 ust. 1 pkt 2 Pzp umowy ramowe dla zamówień klasycznych o wartości mniejszej niż progi unijne zawiera się po przeprowadzeniu postępowania, stosując odpowiednio przepisy dotyczące trybu podstawowego lub partnerstwa innowacyjnego. Polski ustawodawca ograniczył krąg procedur, spośród których zamawiający może wybierać. Możliwość zastosowania trybów negocjacji bez ogłoszenia i zamówienia z wolnej ręki została z góry wykluczona.

W art. 311 ust. 1 Pzp ustawodawca posłużył się wyrazami „przepisy dotyczące trybu”. Art. 311 ust. 1 Pzp odsyła więc nie tylko do przepisów zawartych w dziale II, rozdziale 3, oddział 1–6 o przetargu nieograniczonym, przetargu ograniczonym, negocjacjach z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnym, partnerstwie innowacyjnym oraz w dziale III, rozdziale 4, oddział 1 i 2 o trybie podstawowym i partnerstwie innowacyjnym, ale do wszystkich przepisów Pzp stosowanych przy udzielaniu zamówień w tych trybach, w tym do przepisów dotyczących warunków udziału w postępowaniu, opisu przedmiotu zamówienia czy wyboru najkorzystniejszej oferty.

Stosowanie przepisów dotyczących trybów udzielenia zamówienia następuje „odpowiednio”, co oznacza konieczność uwzględniania zachodzących różnic. Odpowiednie stosowanie tych przepisów nie ma jednolitego charakteru. Może mieć postać: stosowania pełnego (odpowiednie przepisy są stosowane wprost, bez żadnych zmian w ich dyspozycji do zawarcia umowy ramowej), stosowania ze zmianami dostosowanymi do celu i charakteru umowy ramowej oraz niestosowania w ogóle (przepisy te nie mogą być zastosowane, przede wszystkim ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami dotyczącymi umowy ramowej)⁷. Zmiany w przepisach będą przede wszystkim konsekwencją faktu, że celem postępowania o zawarcie umowy ramowej nie jest zasadniczo udzielenie zamówienia publicznego, a jedynie ustalenie warunków realizacji przyszłych zamówień, jakie zostaną udzielone w odrębnej procedurze. Należy też uwzględnić możliwości zawarcia umowy ramowej z kilkoma wykonawcami. W takiej sytuacji zamawiający dokona wyboru – na podstawie kryteriów oceny ofert – kilku najkorzystniejszych ofert.

5. Stosowanie przepisów o umowie w sprawie zamówienia publicznego. W art. 311 ust. 2 Pzp ustawodawca jednoznacznie wyjaśnił relacje zachodzące pomiędzy pojęciem „umowa ramowa” a pojęciem „umowa w sprawie zamówienia publicznego”. Wprawdzie umowa ramowa nie jest umową w sprawie zamówienia publicznego, jednak ustawodawca wskazał, że stosuje się do niej wprost przepisy o umowie w sprawie zamówienia publicznego i jej wykonaniu (dział VII).

6. Czas trwania umowy. Zgodnie z art. 311 ust. 3 Pzp umowę ramową zawiera się na okres nie dłuższy niż 4 lata, z tym że ze względu na przedmiot zamówienia i szczególny interes zamawiającego umowa taka może być zawarta na okres dłuższy.

Zawarcie umowy ramowej na okres dłuższy niż 4 lata miałoby skutek wyłączający dane usługi, roboty budowlane lub dostawy spod ogólnoeuropejskiej konkurencji. O zamówienia ubiegałby się tylko jeden wykonawca lub ich wąska grupa. Zakaz ten nie jest jednak bezwzględny. Umowę ramową można zawrzeć wyjątkowo na okres dłuższy, jeżeli spełnione są łącznie dwa warunki: musi to być uzasadnione przedmiotem zamówienia i musi przemawiać za tym szczególny interes zamawiającego. Takie przypadki powinny być należycie uzasadnione (por. motyw 62 preambuły dyrektywy klasycznej). Zgodnie z pkt IV.1.3 załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) w sprawie ogłoszeń odpowiednie uzasadnienie zamieszcza się w ogłoszeniu o zamówieniu. Walor „interesu zamawiającego” musi być zobiektywizowany. Subiektywny pogląd, iż zapewnienie stałego, pewnego lub sprawdzonego źródła dostaw, usług lub robót budowlanych będzie korzystne dla zamawiającego, nie wystarcza. Zobiektywizowany charakter oznacza, że trzeba brać pod uwagę wyłącznie czynniki techniczne, ekonomiczne lub organizacyjne związane z przedmiotem zamówienia, które uzasadniają potrzebę zawarcia umowy na okres dłuższy niż 4 lata. Taka potrzeba może się pojawić np. gdy wykonawcy muszą dysponować sprzętem, którego okres amortyzacji przekracza cztery lata i który musi być dostępny w każdej chwili w całym okresie obowiązywania danej umowy ramowej (por. motyw 62 preambuły dyrektywy klasycznej). Taka potrzeba może również zachodzić, gdy umowę ramową z jednym wykonawcą zawiera się np. w celu realizacji długoletniego, rozwojowego projektu w obszarze teleinformatyki. Wtedy zmiana wykonawcy mogłaby powodować konieczność nabywania urządzeń lub oprogramowania niewspółdziałających z już stosowanymi urządzeniami lub oprogramowaniem⁸.

Zamówienia jednostkowe oparte na umowie ramowej mogą być udzielane przez cały okres obowiązywania umowy ramowej, w tym również przed samym zakończeniem tego okresu. Także okres obowiązywania poszczególnych umów w sprawie zamówień opartych na umowie ramowej nie musi odpowiadać okresowi obowiązywania umowy ramowej, lecz może być – stosownie do przypadku – krótszy lub dłuższy (por. motyw 62 preambuły dyrektywy klasycznej). W szczególności zamawiający może określić okres obowiązywania poszczególnych umów opartych na umowie ramowej, z uwzględnieniem takich czynników, jak czas konieczny do ich realizacji, gdy uwzględnia się utrzymanie sprzętu o oczekiwanym okresie użytkowania przekraczającym cztery lata lub gdy konieczne jest intensywne szkolenie personelu w celu realizacji zamówienia (por. motyw 62 preambuły dyrektywy klasycznej).

7. Zakaz ograniczania konkurencji. W myśl art. 311 ust. 4 Pzp zamawiający nie może wykorzystywać umowy ramowej do ograniczania konkurencji. Zabronione jest zwłaszcza zawieranie umowy ramowej, jeżeli celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym. Taka sytuacja może mieć miejsce, jeżeli zamawiający ma pozycję dominującą na rynku właściwym w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

8. Brak obowiązku udzielania zamówień jednostkowych. Umowa ramowa nie może też kreować po stronie zamawiającego obowiązku udzielania zamówień jednostkowych. Zamawiający powinien mieć zapewnioną możliwość udzielania zamówień poza umową ramową, aby wykonawcy uczestniczący w umowie ramowej byli poddani presji zewnętrznej konkurencji i mieli interes w poprawianiu warunków. Dlatego w motywie 61 preambuły dyrektywy klasycznej czytamy, że umowy ramowe nie powinny być stosowane w sposób nieodpowiedni ani też w sposób uniemożliwiający, ograniczający lub zakłócający konkurencję. Zgodnie z dyrektywą instytucje zamawiające nie powinny mieć obowiązku zamawiania robót budowlanych, dostaw lub usług objętych umową ramową na mocy tej umowy ramowej.

---

¹ Por. G. Domański, Umowa ramowa (na tle prawa niektórych państwa EWG i Polski), Warszawa 1989, s. 10 i 79

² Por. J. Strzępka, Umowy ramowe w typologii umów, „Studia Prawa Prywatnego” 2010, Nr 3, s. 3

³ Por. Komisja Europejska, Explanatory Note on Framework Agreements, 14.07.2005, CC/2005/03_rev1, s. 3

⁴ Ibidem

⁵ Ibidem

⁶ Ibidem

⁷ Por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 135 i n.

⁸ Por. G. Wicik, P. Wiśniewski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 519