Art. 255

Unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia

Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli:

1) nie złożono żadnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo żadnej oferty;

2) wszystkie złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo oferty podlegały odrzuceniu;

3) cena lub koszt najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty;

4) w przypadkach, o których mowa w art. 248 ust. 3, art. 249 i art. 250 ust. 2, zostały złożone oferty dodatkowe o takiej samej cenie lub koszcie;

5) wystąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć;

6) postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego;

7) wykonawca nie wniósł wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy lub uchylił się od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, z uwzględnieniem art. 263;

8) w trybie zamówienia z wolnej ręki negocjacje nie doprowadziły do zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego.

---

1. Uwagi ogólne. Art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 Pzp wprowadza obowiązek unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia w razie zaistnienia jednej z określonych w nim przesłanek. Brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje na to, iż w razie zaistnienia opisanej w nim okoliczności unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia nie jest jedynie uprawnieniem zamawiającego, ale jego obowiązkiem. Określony w art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 Pzp katalog obligatoryjnych podstaw unieważnienia ma charakter zamknięty, pozostałe określone w art. 256–258 Pzp przesłanki unieważnienia są bowiem fakultatywne.

2. Brak ważnej oferty lub wniosku. Pierwsze dwie obligatoryjne przesłanki unieważnienia postępowania nie powinny nasuwać wątpliwości. Pierwsza z nich zachodzi, gdy w postępowaniu nie złożono żadnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo żadnej oferty (art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 1 Pzp). Druga przesłanka odnosi się do sytuacji, gdy wszystkie złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo oferty podlegały odrzuceniu (art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 2 Pzp). Jest rzeczą oczywistą, że gdy brak jest choćby jednej prawidłowej oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, postępowanie o udzielenie zamówienia nie może osiągnąć swego celu w postaci wyboru najkorzystniejszej oferty i zawarcia umowy w sprawie zamówienia. Dlatego, gdy nie złożono żadnej oferty lub wszystkie oferty podlegają odrzuceniu, postępowanie ulega unieważnieniu. Ta sama zasada obowiązuje, gdy w postępowaniu nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub wszystkie wnioski podlegają odrzuceniu.

3. Brak dostatecznego pokrycia finansowego. Stosownie do art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 3 Pzp zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli cena lub koszt najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty. Celem takiego uregulowania jest ochrona zamawiającego przed roszczeniem o zawarcie umowy w przypadku braku środków finansowych.

Informacja o kwocie, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, podawana jest przez zamawiającego najpóźniej przed otwarciem ofert. Zgodnie z art. 222 ust. 4 Pzp zamawiający, najpóźniej przed otwarciem ofert, udostępnia na stronie internetowej prowadzonego postępowania informację o kwocie, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. W jednostkach sektora finansów publicznych kwota ta, w przeciwieństwie do wartości zamówienia i zaoferowanej ceny, ma swoje źródło w planie finansowym lub w dokumentach planowania wieloletniego²¹⁸. Jest to wiążąca deklaracja na temat minimalnej sumy gwarantowanej, która stanowi dodatkowy warunek zamówienia. Udostępnienie informacji o minimalnej sumie gwarantowanej, najpóźniej przed otwarciem ofert, zapobiega bezzasadnemu unieważnieniu postępowania z powodu rzekomego braku środków. Przez złożenie oświadczenia w sprawie deklarowanej kwoty zamawiający zobowiązuje się przyjąć ofertę najkorzystniejszą, jeśli zaoferowana cena lub koszt nie przekroczy tej kwoty²¹⁹. Kwota, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, odnosi się zarówno do ceny, jak i – jeżeli dotyczy – kosztu. Kwota, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, może zostać ujawniona przed upływem lub po upływie terminu składania ofert, lecz przed otwarciem ofert (art. 222 ust. 4 Pzp).

Ustawodawca wyraźnie dopuścił możliwość zwiększenia kwoty pokrycia finansowego w związku z wyborem oferty. Decyzja o zwiększeniu tej kwoty jest oparta na swobodnym uznaniu zamawiającego. Wyrażenie „może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty” należy interpretować jako uprawnienie zamawiającego i to do jego decyzji należy kwestia możliwości zwiększenia środków finansowych na dany cel. Zatem zamawiający nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych środków finansowych na sfinansowanie zamówienia ponad kwotę, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.

Postępowanie unieważnia się, jeżeli cena lub koszt najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. W tym wypadku czynność unieważnienia następuje dopiero po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty. W takim wypadku musi najpierw dojść do wyboru najkorzystniejszej oferty.

Natomiast w przypadku gdy oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, postępowanie unieważnia się bez przeprowadzania wyboru najkorzystniejszej oferty. W takiej sytuacji ceny lub koszty określone we wszystkich złożonych ofertach nie mieszczą się w limicie ustalonym przez zamawiającego. Hołdując racjonalności, przesłanka ta zakłada unieważnienie postępowania bez konieczności badania i oceny ofert w celu wyboru oferty najkorzystniejszej, w sytuacji gdy od początku wiadomo, że cena żadnej oferty nie zmieści się w ustalonym limicie, a zamawiający tego limitu nie zmieni. Sformułowanie przepisu („zamawiający unieważnia”) prowadzi do wniosku, że ustawowy przymus unieważnienia postępowania zachodzi od razu, gdy tylko okaże się, że zachodzi jedna z dwóch alternatywnych przesłanek, a zamawiający nie może lub nie chce zwiększyć kwoty pokrycia finansowego.

4. Niemożność wyboru oferty. W myśl art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 4 Pzp, jeżeli w przypadkach, o których mowa w art. 248 ust. 3, art. 249 i art. 250 ust. 2 Pzp, zamawiający nie może dokonać wyboru oferty, gdyż zostały złożone oferty dodatkowe o takiej samej cenie lub koszcie, zamawiający nie wzywa ponownie do złożenia ofert dodatkowych, tylko unieważnia postępowanie.

5. Istotna zmiana okoliczności. Zgodnie z art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 5 Pzp zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wystąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Jest to swoista klauzula nadzwyczajnej zmiany stosunków (rebus sic stantibus), sformułowana na użytek zamówień publicznych, realizowana w drodze pozasądowej²²⁰. Ujęta w art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 5 Pzp odnosi się tylko do sytuacji przed zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego; sytuację po zawarciu umowy normuje w sposób zbliżony art. 456 ust. 1 pkt 1 Pzp, statuujący ustawowe prawo do odstąpienia od umowy z powodu istotnej zmiany okoliczności.

Możliwość unieważnienia postępowania przewidziana tym przepisem uzależniona jest od kumulatywnego wystąpienia trzech przesłanek:

1) wystąpiła istotna zmiana okoliczności,

2) jej zaistnienie musi powodować, że prowadzenie postępowania nie leży w interesie publicznym,

3) zmiany okoliczności nie można było wcześniej przewidzieć.

Wskazane przesłanki muszą mieć charakter trwały i nieprzewidywalny w chwili wszczęcia postępowania.

W przeciwieństwie do klauzuli rebus sic stantibus z art. 3571 Kc zmiana okoliczności nie musi być nadzwyczajna, czyli nie musi być spowodowana niezwykłymi okolicznościami, które rzadko się zdarzają, są wyjątkowe, niezwykłe. Obowiązek unieważnienia postępowania uzależniony jest od tego, by zmiana okoliczności była istotna (w znaczeniu: duża, znaczna)²²¹. Za istotną nie będzie mogła zostać uznana każda zmiana okoliczności. Pewna skala zmian mieści się bowiem w zakresie zwykłego ryzyka związanego z działalnością zamawiającego (tzw. normalne ryzyko kontraktowe). Ponadto zmiana okoliczności musi faktycznie zaistnieć, nie wystarczy tylko możliwość jej zaistnienia. W literaturze²²² wskazuje się, że istotna zmiana okoliczności może być przede wszystkim następstwem okoliczności o charakterze faktycznym (np. blokada środków w budżecie przeznaczonych na postępowanie²²³) oraz prawnym (np. zbędność przedmiotu świadczenia z uwagi na zdjęcie obowiązku realizacji określonego zadania w wyniku uchylenia przepisów nakładających na inwestora obowiązek remontu określonych kategorii dóbr).

Zmiana okoliczności musi powodować upadek potrzeby udzielenia zamówienia lub kontynuowania postępowania w świetle interesu publicznego. Za interes publiczny uznaje się przede wszystkim korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji przedsięwzięć służących ogółowi w zakresie zadań ciążących na administracji rządowej oraz samorządowej, realizowanych w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, związanych np. z ochroną zdrowia, oświaty, kultury, porządku publicznego²²⁴. Interes publiczny nie może być utożsamiany z indywidualnym interesem zamawiającego²²⁵. O tym, że wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, nie przesądza wyłącznie możliwość zmniejszenia wydatków w wyniku samodzielnego wykonania zamówienia przez zamawiającego²²⁶ albo brak środków finansowych na realizację zamówienia. Dodatkowo nie można co do zasady traktować tych okoliczności jako nieprzewidywalnych, skoro zamawiający powinien przed wszczęciem postępowania dokonać analizy swoich potrzeb (art. 83 Pzp) oraz oszacować z należytą starannością wartość zamówienia (art. 28 Pzp).

Istotne zmiany okoliczności, aby mogły uzasadniać unieważnienie postępowania, muszą mieć charakter obiektywnie nieprzewidywalny w chwili wszczęcia postępowania. Ze stylizacji przepisu („czego nie można było wcześniej przewidzieć”) wynika, że chodzi o sytuację, w której nikt w chwili wszczęcia postępowania, przy dołożeniu należytej staranności, nie zdołałby przewidzieć zmiany okoliczności i jej wpływu na kolizję interesu publicznego z prowadzeniem postępowania lub wykonaniem zamówienia.

6. Wada uniemożliwiająca zawarcie ważnej umowy. Szczególną rolę odgrywa zawarta w art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 6 Pzp przesłanka unieważnienia postępowania z powodu obarczenia go niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Wada musi mieć nieusuwalny charakter. Chodzi więc o takie uchybienia proceduralne, które nie mogą być skorygowane przez zamawiającego w toku postępowania poprzez unieważnienie lub powtórzenie nieprawidłowej czynności. Dopuszczalność usunięcia wady postępowania powoduje wyłączenie możliwości unieważnienia postępowania.

7. Uchylenie się od zawarcia umowy. Stosownie do art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 ust. 1 pkt 7 Pzp zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wykonawca nie wniósł wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy lub uchylił się od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, z uwzględnieniem art. 263 Pzp.

Obecnie, zgodnie z omawianym przepisem, uchylenie się zwycięskiego oferenta od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego stanowi samoistną przesłankę unieważnienia postępowania. Umiejscowione na końcu przepisu odesłanie do art. 263 Pzp wskazuje na możliwość dokonania przez zamawiającego ponownego badania i oceny ofert spośród ofert pozostałych w postępowaniu wykonawców jako alternatywy dla unieważnienia postępowania. Decyzja o odstąpieniu od unieważnienia postępowania należy do swobodnego uznania zamawiającego. Zamawiający może bowiem, przy zaistnieniu przewidzianego w art. 263 Pzp stanu faktycznego, dokonać – w ramach uznania – wyboru jednego z dopuszczalnych w tym przepisie następstw prawnych: ponownie wybrać ofertę spośród pozostałych ofert albo unieważnić postępowanie. Oczywiście ponowny wybór oferty jest możliwy jedynie w przypadku, gdy nie zachodzi inna obligatoryjna podstawa unieważnienia postępowania.

8. Nieudane negocjacje w trybie zamówienia z wolnej ręki. Zgodnie z art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 8 Pzp zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli w trybie zamówienia z wolnej ręki negocjacje nie doprowadziły do zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Z brzmienia przepisu wynika więc, że zamawiającego obciąża co najmniej powinność podjęcia negocjacji z zaproszonym do negocjacji wykonawcą i lojalnego ich prowadzenia w celu zawarcia oznaczonej w zaproszeniu umowy. Bez tego trudno mówić, że negocjacje nie doprowadziły do zawarcia umowy.

Negocjacje nie doprowadziły do zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego również w przypadku, gdy zaproszenie do negocjacji nie spotkało się z odpowiedzią wykonawcy.

Przystąpienie wykonawcy do negocjacji nie kreuje po stronie ani zamawiającego, ani wykonawcy obowiązku zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, skoro niedojście do skutku zamierzonej umowy uzasadnia samo przez się unieważnienie postępowania – bez konieczności badania przyczyn niepowodzenia negocjacji. Jednakże strona, która rozpoczęła lub prowadziła negocjacje z naruszeniem dobrych obyczajów, w szczególności bez zamiaru zawarcia umowy, jest obowiązana do naprawienia szkody, jaką druga strona poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy (art. 72 § 2 Kc). Dlatego zamawiający nie może równolegle uruchamiać konkurencyjnego postępowania o udzielenie tego samego zamówienia, powinien lojalnie podjąć i prowadzić negocjacje zmierzające do zawarcia umowy.

Art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 8 Pzp nie jest jedyną przesłanką unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia, mającą zastosowanie do trybu zamówienia z wolnej ręki. Postępowanie o udzielenie zamówienia z wolnej ręki może być również unieważnione, nawet przed przystąpieniem wykonawcy do negocjacji, ze względu na istotną zmianę okoliczności (art. 255" target="_self" rel="noopener noreferrer nofollow">255 pkt 5 Pzp) bądź ze względu na brak przyznania środków publicznych (art. 257 Pzp).

---

²¹⁸ Por. M. Winiarz, [w:] W. Misiąg, Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1095

²¹⁹ Por. R. Szostak, Planowanie i finansowanie zamówień publicznych, Warszawa 2007, s. 119

²²⁰ Por. M. Boratyńska, Przetarg w prawie polskim. Zagadnienia cywilistyczne, Warszawa 2001, s. 228.

²²¹ Por. wyrok SO w Lublinie z 10 kwietnia 2009 r., IX Ga 30/08, Zamówienia publiczne w orzecznictwie. Zeszyty orzecznicze, Zeszyt nr 4, Warszawa 2009, s. 112

²²² Por. A. Gawrońska-Baran, Unieważnienie przetargu nieograniczonego na zamówienie publiczne, Warszawa 2014, s. 149 i 150

²²³ Por. wyrok SO w Warszawie z 7 lipca 2009 r., V Ca 1187/09, Zamówienia publiczne w orzecznictwie. Zeszyty orzecznicze, Zeszyt nr 6, Warszawa 2010, s. 113

²²⁴ Por. W. Dzierżanowski, [w:] M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 455

²²⁵ Por. wyrok SO w Gliwicach z 10 listopada 2005 r., III Ca 855/05, niepubl.

²²⁶ Por. wyrok SO w Nowym Sączu z 22 września 2009 r., III Ca 418/09, LEX nr 532695