Art. 446

Raport z realizacji zamówienia

1. Zamawiający sporządza raport z realizacji zamówienia, w którym dokonuje oceny tej realizacji, w przypadku gdy:

1) na realizację zamówienia wydatkowano kwotę wyższą co najmniej o 10% od wartości ceny ofertowej;

2) na wykonawcę zostały nałożone kary umowne w wysokości co najmniej 10% wartości ceny ofertowej;

3) wystąpiły opóźnienia w realizacji umowy przekraczające co najmniej:

a) 90 dni, w przypadku zamówień na roboty budowlane o wartości równej lub przekraczającej wyrażoną w złotych równowartość kwoty dla robót budowlanych – 20 000 000 euro, a dla dostaw lub usług – 10 000 000 euro,

b) 30 dni, w przypadku zamówień o wartości mniejszej niż wyrażona w złotych równowartość kwoty dla robót budowlanych – 20 000 000 euro, a dla dostaw lub usług – 10 000 000 euro;

4) zamawiający lub wykonawca odstąpił od umowy w całości lub w części, albo dokonał jej wypowiedzenia w całości lub w części.

2. Zamawiający może sporządzić raport w przypadkach innych niż określone w ust. 1.

3. Raport zawiera:

1) wskazanie kwoty, którą wydatkowano na realizację zamówienia, oraz porównanie jej z kwotą wynikającą z szacowania wartości zamówienia oraz ceną całkowitą, podaną w ofercie albo maksymalną wartością nominalną zobowiązania zamawiającego wynikającą z umowy, jeżeli w ofercie podano cenę jednostkową lub ceny jednostkowe;

2) wskazanie okoliczności, o których mowa w ust. 1, oraz przyczyn ich wystąpienia;

3) ocenę sposobu wykonania zamówienia, w tym jakości jego wykonania;

4) wnioski co do ewentualnej zmiany sposobu realizacji przyszłych zamówień lub określenia przedmiotu zamówienia, z uwzględnieniem celowości, gospodarności i efektywności wydatkowania środków publicznych.

4. Zamawiający sporządza raport w terminie miesiąca od dnia:

1) sporządzenia protokołu odbioru lub uznania umowy za wykonaną albo

2) rozwiązania umowy w wyniku złożenia oświadczenia o jej wypowiedzeniu albo odstąpieniu od niej.

---

1. Wprowadzenie. Zwiększenie efektywności wydatkowania środków publicznych jest możliwe dzięki należycie przeprowadzonej ewaluacji realizacji umowy. Z analizy treści umowy oraz sposobu jej realizacji zamawiający może wywieść wnioski pozwalające mu na wprowadzenie zmian mających na celu poprawę procesu zakupowego w odniesieniu do podobnych zamówień w przyszłości. Praktyka ta nie była dostatecznie wykorzystywana jako narzędzie do poprawiania jakości realizacji zamówień. W wielu przypadkach zamawiający, mimo pojawienia się problemów na etapie realizacji umowy, wykorzystywali nadal te same mechanizmy, dokumenty zamówienia i wzory umów, które w kolejnych zamówieniach sprawiały podobne trudności w należytej realizacji zamówień. W związku z powyższym ustawodawca w Pzp położył duży nacisk na kwestie związane z należytym nadzorem nad realizacją umowy. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy Pzp, „nową instytucją jest raport z realizacji zamówienia przewidziany w art. 446 ustawy, który ma na celu zobligowanie zamawiających w przypadku zamówień, których realizacja napotkała określone trudności, do dokonania oceny realizacji takiego zamówienia. Celem tego nowego obowiązku po stronie zamawiających jest zwiększenie efektywności wydatkowania środków publicznych dzięki należycie przeprowadzonej ewaluacji realizacji umowy. Dzięki przeanalizowaniu treści umowy oraz sposobu jej realizacji, zamawiający może wdrożyć zmiany w odniesieniu do zamówień podobnego typu w przyszłości”²². A zatem nałożony dyspozycją art. 446 Pzp obowiązek przygotowania przez zamawiających raportu z realizacji umowy jest elementem procesu, którego celem jest wzmocnienie regulacji dotyczących fazy wykonania zamówienia i jego ewaluacji.

Należy zauważyć, że obowiązek sporządzenia raportu z realizacji umowy nie ma zastosowania do zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa (art. 395 ust. 1 pkt 2 Pzp). Zamawiający zobowiązany jest do sporządzenia przedmiotowego raportu w zakresie realizacji zamówień publicznych udzielonych na podstawie umowy ramowej, natomiast nie jest zobowiązanych do sporządzania samej umowy ramowej. Celem przepisu art. 446 Pzp jest bowiem ewaluacja procesu wykonywania zamówienia publicznego przez zamawiającego, nie zaś zagadnienia związane z przebiegiem procedury o udzielenie zamówienia publicznego ani obowiązki sprawozdawcze. Ustawodawca, kreując obowiązek sporządzenia raportu z realizacji zamówienia, kładzie nacisk na kwestie związane z należytym nadzorem nad realizacją zamówień.

2. Przesłanki sporządzenia raportu. Pzp wprowadza obowiązek sporządzenia przez zamawiającego raportu z realizacji zamówienia, w którym dokonuje on oceny tej realizacji w ściśle określonych sytuacjach. Każda z poniższych przesłanek ma charakter rozłączny (autonomiczny), co oznacza, że wystąpienie chociażby jednej z nich zobowiązuje zamawiającego do sporządzenia raportu.

Po pierwsze, obowiązek ten dotyczy umów, gdy na realizację zamówienia wydatkowano kwotę wyższą co najmniej o 10% od wartości ceny ofertowej (art. 446 ust. 1 pkt 1 Pzp). W Pzp brak jest definicji wartość ceny ofertowej. Pzp posługuje się pojęciem wartości zamówienia, które oznacza całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku od towarów i usług, oraz pojęciem najkorzystniejsza oferta, tj. oferta, która przedstawia najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu albo oferta z najniższą ceną lub kosztem. Pzp posługuje się także pojęciem wartość pierwotna umowy przy zmianach umowy o zamówienie publiczne. Można zatem przyjąć, że cena ofertowa to cena wskazana przez wykonawcę w ofercie, która zawiera podatek od towarów i usług. Jeżeli zatem na realizację zamówienia wydatkowano wyższą kwotę o co najmniej 10% od wartości wskazanej w ofercie wykonawcy, wówczas zamawiający zobligowany jest do sporządzenia raportu. Wydatkowanie kwot wyższych od wartości ceny ofertowej jest konsekwencją przede wszystkim dopuszczalnych zmian umowy uregulowanych w art. 455 Pzp.

Po drugie, raport musi zostać obligatoryjnie sporządzony w sytuacji nałożenia na wykonawcę kar umownych w wysokości co najmniej 10% wartości ceny ofertowej (art. 446 ust. 1 pkt 2 Pzp). Zgodnie z art. 483 § 1 Kc można zastrzec w umowie, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna). Suma ta, zwana karą umowną, zgodnie z brzmieniem art. 471 Kc przysługuje wierzycielowi (zamawiającemu) w sytuacji naruszenia określonych w kontrakcie zasad realizacji zamówienia, przy czym w takim przypadku istnieje domniemanie zawinionego działania po stronie wykonawcy, od którego ten może się ekskulpować.

Raport musi zostać także sporządzony, gdy wystąpiły opóźnienia w realizacji umowy co najmniej:

1) 90 dni, w przypadku zamówień na roboty budowlane o wartości równej lub przekraczającej wyrażoną w złotych równowartość kwoty dla robót budowlanych – 20 000 000 euro, a dla dostaw lub usług – 10 000 000 euro,

2) 30 dni, w przypadku zamówień o wartości mniejszej niż wyrażona w złotych równowartość kwoty dla robót budowlanych – 20 000 000 euro, a dla dostaw lub usług – 10 000 000 euro (art. 446 ust. 1 pkt 3 Pzp).

Opóźnienie to każde niewykonanie zobowiązania w terminie. A zatem w każdej sytuacji zrealizowania umowy z przekroczeniem terminu wykonania o co najmniej 30 lub 90 dni (w zależności od wartości zamówienia i rodzaju zamówienia) zamawiający zobowiązany jest do sporządzenia raportu. Należy pamiętać, że termin zakończenia usługi, dostawy lub roboty budowlanej należy określać w dniach, tygodniach miesiącach lub latach, chyba że wskazanie daty wykonania umowy jest uzasadnione obiektywną przyczyną. Reasumując, dla konieczności sporządzenia raportu niezbędnym jest rozważenie okoliczności i ustalenie, czy mamy do czynienia z opóźnieniem realizacji umowy. Ostatnią przesłanką, która obliguje zamawiającego do sporządzenia raportu z realizacji zamówienia, jest sytuacja, w której zamawiający lub wykonawca odstąpił od umowy w całości lub w części albo dokonał jej wypowiedzenia w całości lub w części (art. 446 ust. 1 pkt 4 Pzp). Powyższy przepis uzależnia sporządzenie raportu z realizacji umowy w sytuacji, gdy umowa w sprawie zamówienia publicznego nie jest zrealizowana w całości lub części na skutek odstąpienia lub wypowiedzenia umowy. A zatem przepis wyróżnia okoliczności związane z odstąpieniem od umowy w całości lub części lub jej wypowiedzeniem w całości lub w części przez którąkolwiek ze stron umowy, tj. wykonawcę lub zamawiającego. Wystąpienie którejkolwiek z nich implikuje powstanie obowiązku po stronie zamawiającego do sporządzenia raportu z realizacji zamówienia.

Należy także podkreślić, że Pzp nie uzależnia sporządzenia raportu z realizacji umowy od innych okoliczności, np. trybu wyboru wykonawcy czy rodzaju zamawiającego, a od okoliczności ściśle związanych z realizacją umowy.

W art. 446 ust. 2 Pzp dopuszczono także możliwość sporządzenia raportu z realizacji zamówienia w innych przypadkach niż określone w art. 446 ust. 1 Pzp, co oznacza, że praktycznie w przypadku każdego zamówienia objętego stosowaniem przepisów Pzp zamawiający ma możliwość sporządzenia takiego raportu. Sporządzając taki nieobligatoryjny raport, zamawiający może posłużyć się wytycznymi ustalonymi w tym przepisie, może też sporządzić go w inny odpowiadający jego potrzebom sposób.

3. Elementy raportu. Art. 446 ust. 3 Pzp wskazuje na obligatoryjne elementy raportu, czyli informacje związane z realizacją umowy, które muszą być zawarte w raporcie. Ustawodawca określił wyłącznie zakres przedmiotowy informacji zamieszczanych w raporcie. Decyzję o sposobie przygotowania tego dokumentu, z uwzględnieniem wymagań ustawowych w tym zakresie, podejmuje samodzielnie zamawiający. Nie ma przeszkód, by taki obligatoryjny raport zawierał również inne informacje odpowiadające dodatkowym potrzebom (np. zarządczym) zamawiającego.

Raport musi zawierać wskazanie kwoty, którą wydatkowano na realizację zamówienia, porównanie jej z kwotą wynikającą z szacowania wartości zamówienia oraz ceną całkowitą podaną w ofercie albo maksymalną wartością nominalną zobowiązania zamawiającego wynikającą z umowy, jeżeli w ofercie podano cenę jednostkową lub ceny jednostkowe (art. 446 ust. 3 pkt 1 Pzp).

Zgodnie z art. 446 ust. 3 pkt 2 Pzp raport musi zawierać wskazanie jednej z okoliczności określonych w art. 446 ust. 1 Pzp, która warunkuje jego sporządzenie.

W raporcie należy także dokonać oceny sposobu wykonania zamówienia, w tym jakości jego wykonania, np. wskazanie momentów, w których odbierane lub sprawdzane były etapy częściowe, oceny współpracy z wykonawcą, oceny jakości wykonywanych prac czy też ich zgodności z opisem przedmiotu zamówienia (art. 446 ust 3 pkt 3 Pzp).

Ostatnim obligatoryjnym elementem raportu jest sformułowanie wniosków co do ewentualnej zmiany sposobu realizacji przyszłych zamówień lub określenia przedmiotu zamówienia, z uwzględnieniem celowości, gospodarności i efektywności wydatkowania środków publicznych (art. 446 ust. 3 pkt 4 Pzp). W tym punkcie zamawiający powinien zidentyfikować problemy, które pojawiły się na etapie realizacji zamówienia publicznego, a następnie wyciągnąć wnioski na przyszłość co do zmiany sposobu realizacji zamówienia, w tym dotyczące wprowadzenia niezbędnych zmian w dokumentacjach przyszłych postępowań.

4. Termin sporządzenia raportu. Pzp stanowi, że zamawiający sporządza raport:

1) w przypadku zrealizowania umowy – w terminie miesiąca od sporządzenia protokołu odbioru lub uznania umowy za wykonaną,

2) w przypadku niezrealizowania umowy – w terminie miesiąca od rozwiązania umowy w wyniku złożenia oświadczenia o jej wypowiedzeniu albo odstąpieniu od niej.

Do liczenia terminów należy stosować przepisy Kc zgodnie z odwołaniem w art. 8 Pzp, chyba że przepisy Pzp stanowią inaczej. Zgodnie zatem z art. 112 Kc termin oznaczony w miesiącach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści (art. 114 Kc).

---

²² Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy – Prawo zamówień publicznych, druk nr 3624, http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3624, (dostęp: 28 lutego 2020 r.)