Dział XI
Kontrola udzielania zamówień
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Art. 596
Katalog organów kontroli
1. Do kontroli udzielania zamówień, w zakresie zgodności z przepisami ustawy, zwanej dalej „kontrolą”, przeprowadzanej przez organy kontroli, stosuje się przepisy ustawy oraz przepisy odrębne, właściwe ze względu na organ upoważniony do przeprowadzenia kontroli.
2. Ilekroć w ustawie jest mowa o organach kontroli, należy przez to rozumieć:
1) Prezesa Urzędu,
2) organy, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, z wyłączeniem Prezesa Rady Ministrów,
3) regionalne izby obrachunkowe,
4) instytucję zarządzającą w rozumieniu przepisów dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności oraz programów realizowanych z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz funduszy wspierających sektory morski lub rybacki
– prowadzące kontrole w zakresie udzielania zamówień publicznych.
3. W przypadku sprzeczności między przepisami niniejszego rozdziału a przepisami odrębnymi, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozdziału.
1. Wprowadzenie. Kontrola udzielania zamówień została zaprojektowana w Pzp w odpowiedzi na jeden z kluczowych problemów zdefiniowanych w dziedzinie zamówień publicznych – rozproszony i nieefektywny system kontroli1. Przepisy Pzp przewidują liczne mechanizmy wspierające jego racjonalność oraz jednolitość, dzięki czemu konstytuują uporządkowany system kontroli zamówień. Dla jego efektywnego działania konieczne stało się podjęcie współpracy przez organy dysponujące uprawnieniami kontrolnymi w obszarze zamówień publicznych oraz ujednolicenie sposobu prowadzenia przez nie działań w tym zakresie.
2. Cel przepisu. Urzeczywistnieniem postulatów dotyczących zreformowania systemu kontroli jest regulacja przepisu art. 596 ust. 1 Pzp, który wprowadza ramy procedur kontrolnych zarówno dla Prezesa Urzędu, jak również dla innych organów kontroli wskazanych w katalogu zawartym w art. 596 ust. 1 Pzp. Już umiejscowienie tej normy prawnej otwierającej dział XI Pzp wskazuje, że ma ona charakter generalny i określa ramy prowadzenia kontroli udzielania zamówień właściwe dla wszystkich uprawnionych do jej prowadzenia organów.
3. Stosowanie przepisów. Zgodnie z brzmieniem art. 596 ust. 1 Pzp do kontroli udzielania zamówień publicznych przeprowadzanej przez organy kontroli stosuje się przepisy Pzp – zawarte w dziale XI – oraz przepisy odrębne właściwe ze względu na organ upoważniony do przeprowadzenia kontroli. Przepis art. 596 ust. 1 Pzp ogranicza stosowanie przepisów zawartych w dziale XI wyłącznie do kontroli udzielania zamówień prowadzonej w zakresie zgodności z przepisami Pzp. W tym miejscu należy zaznaczyć, że o ile zakres uprawnień kontrolnych Prezesa Urzędu ustawodawca ograniczył do przeprowadzania kontroli procesu udzielania zamówień publicznych pod kątem zgodności z przepisami Pzp (co oznacza, że Prezes Urzędu nie może stosować innych kryteriów poza kryterium legalności), to już inne organy wymienione w art. 596 ust. 2 Pzp w ramach przyznanych im uprawnień mogą kontrolować proces udzielania zamówień także w oparciu o inne kryteria2 – w takim przypadku do kontroli prowadzonej przez te organy w zakresie wykraczającym poza kryterium legalności nie mają zastosowania przepisy działu XI Pzp, ale przepisy odrębne właściwe ze względu na organ upoważniony do przeprowadzania kontroli. Ujednolicenie sposobu przeprowadzania kontroli udzielania zamówień dla wszystkich organów do tego upoważnionych i uregulowanie go w dziale XI Pzp nie oznacza wyłączenia stosowania przepisów odrębnych właściwych dla organów kontroli wskazanych w art. 596 ust. 2 pkt 2–4 Pzp – innych niż Prezes Urzędu, lecz przeciwnie – ustawodawca przewidział jednoczesne stosowanie w tym zakresie przepisów Pzp oraz przepisów odrębnych właściwych ze względu na organ upoważniony do przeprowadzania kontroli.
4. Katalog organów kontroli. Ustawodawca w art. 596 ust. 2 Pzp zawarł zamknięty katalog organów kontroli udzielania zamówień, do których adresowany jest dział XI Pzp. Są to:
1) Prezes Urzędu – Prezes Urzędu jako centralny organ administracji publicznej przeprowadza kontrolę udzielania zamówień na podstawie art. 603 ust. 1 i 2 Pzp. Kontrola procesu udzielania zamówień została w art. 469 pkt 1 Pzp ustanowiona zadaniem Prezesa Urzędu;
2) organy, o których mowa w art. 6 ustawy o kontroli w administracji rządowej, z wyłączeniem Prezesa Rady Ministrów – art. 596 ust. 2 pkt 2 Pzp stanowi odesłanie do normy nadającej uprawnienia kontrolne w określonym zakresie następującym organom:
a. Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
b. ministrowi, kierownikowi urzędu centralnego lub przewodniczącemu komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów,
c. wojewodzie,
d. organom administracji zespolonej i niezespolonej;
3) regionalne izby obrachunkowe – działające na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nadaje izbom kompetencję do dokonywania kontroli zamówień publicznych udzielanych przez określonych zamawiających. Zakres prowadzonej kontroli wyznacza przepis art. 5 tej ustawy, wskazujący, że izby kontrolują zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (jednostek samorządu terytorialnego, związków metropolitalnych, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, związków powiatowo-gminnych, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych oraz innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego) na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym;
4) Instytucja zarządzająca w rozumieniu przepisów dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności oraz programów realizowanych z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz funduszy wspierających sektory morski lub rybacki - instytucja zarządzająca, o której mowa w art. 125 rozporządzenia ogólnego3 lub w art. 23 rozporządzenia EWT4, uzyskały kompetencje kontrolne w drodze przepisów o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w określonej perspektywie finansowej.
Ustawowy katalog organów kontroli upoważnionych i zobowiązanych do przeprowadzania kontroli udzielania zamówień w sposób przewidziany w dziale XI Pzp nie obejmuje takich podmiotów, jak Najwyższa Izba Kontroli oraz Prezes Rady Ministrów, które – jak wskazano w treści uzasadnienia do projektu Pzp – ze względu na swoją pozycję ustrojową zostały wyłączone z obowiązku stosowania zasad uregulowanych w dziale XI Pzp w toku prowadzonej kontroli5. Zasad tych nie stosuje także w szczególności Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów z uwagi na fakt, że przedmiotem wykonywanej przez niego kontroli nie jest w istocie udzielanie zamówień, lecz praktyki ograniczające konkurencję.
5. Norma kolizyjna. Ustawodawca w art. 596 ust. 3 Pzp ustanowił normę kolizyjną konieczną do zastosowania w przypadku zaistnienia sprzeczności między zasadami przeprowadzania kontroli udzielania zamówień uregulowanymi w dziale XI Pzp a zasadami wynikającymi z przepisów odrębnych właściwych ze względu na organ upoważniony do przeprowadzenia kontroli – w takim przypadku ustawodawca pierwszeństwo nadał przepisom Pzp.
1 Zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy – Prawo zamówień publicznych, druk nr 3624, http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3624, (dostęp: 28 lutego 2020 r.). Postulaty w zakresie zharmonizowania działań organów kontroli powracały wraz z kolejnymi nowelizacjami regulacji w obszarze zamówień publicznych – por. P. Szustakiewicz, Czy istnieje system kontroli zamówień publicznych? [w:] Kontrola zamówień publicznych, red. T. Kocowski, J. Sadowy, Wrocław-Warszawa 2013, s. 39 i n.
2 Np. regionalne izby obrachunkowe, działające na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy prowadzą kontrolę w zakresie zamówień publicznych w oparciu o kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
3 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2008 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320)
4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1299/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska współpraca terytorialna” (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 259)
5 Zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy – Prawo zamówień publicznych, druk 3624, http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3624, (dostęp: 28 lutego 2020 r.)