Dział VII
Umowa w sprawie zamówienia publicznego i jej wykonanie
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Art. 431
Zasada współdziałania
Zamawiający i wykonawca wybrany w postępowaniu o udzielenie zamówienia obowiązani są współdziałać przy wykonaniu umowy w sprawie zamówienia publicznego, zwanej dalej „umową”, w celu należytej realizacji zamówienia.
1. Cel przepisu. Komentowany przepis formułuje zasadę współdziałania zamawiającego i wykonawcy przy wykonaniu umowy w sprawie zamówienia publicznego. Jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy Pzp, „zawarcie umowy nie jest celem samym w sobie, celem tym jest należyte wykonanie zamówienia publicznego z poszanowaniem interesów stron umowy. Urzeczywistnieniu tego celu ma służyć wyraźne wyartykułowanie zasady współdziałania”. Należy przypomnieć, że przepisy Pzp2004 w ograniczonym zakresie regulowały fazę realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego, poza przepisami, które przykładowo odnosiły się do zmian umowy, odstąpienia od umowy, zabezpieczenia należytego wykonania umowy czy podwykonawstwa. Natomiast w praktyce pojawiały się trudności w trakcie wykonywania kontraktów publicznych, które mogły być wynikiem zaniedbań danej strony czy braku współpracy po danej stronie, a niejednokrotnie także wynikiem sytuacji niemożliwych do przewidzenia. Bez realnej współpracy stron umowy w wielu przypadkach niemożliwe było osiągnięcie celu postępowania, jakim jest zaspokojenie potrzeby zamawiającego poprzez realizację zamówienia publicznego, tj. poprzez nabycie określonych usług, dostaw czy robót budowlanych. W związku z tym zaistniała konieczność uregulowania tej kwestii wprost w Pzp, w wyniku czego strony umowy zostały zobligowane – na mocy ustawy – do współpracy.
2. Cywilnoprawny charakter umowy w sprawie zamówienia publicznego. Umowa w sprawie zamówienia publicznego jest umową cywilnoprawną. O cywilnoprawnym charakterze tej umowy świadczy przede wszystkim jej dwustronnie zobowiązujący charakter oraz odesłanie do stosowania przepisów Kc do umów w sprawach zamówień publicznych. Art. 7 pkt 32 Pzp zawiera definicję zamówienia publicznego, zgodnie z którą przez takie zamówienie należy rozumieć umowę odpłatną zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług. Z samej definicji zamówienia publicznego można wywieść, że umowa ta ma charakter umowy wzajemnej oraz odpłatnej. Przez umowę wzajemną należy rozumieć umowę, na podstawie której obie strony zobowiązują się do wymiany świadczeń, a świadczenie jednej z nich ma być odpowiednikiem świadczenia drugiej (art. 487 § 2 Kc). Przez odpłatność umowy należy rozumieć, że zarówno zamawiający, jak i wykonawca uzyskują ustaloną w umowie korzyść majątkową. Po stronie zamawiającego jest to świadczenie dostaw, usług bądź robót budowlanych, natomiast wybrany wykonawca otrzymuje określone wynagrodzenie, co do zasady wyrażone w pieniądzu. Od zasady tej mogą istnieć jednak wyjątki, gdyż wynagrodzenie wykonawcy może mieć także inną postać, np. rzeczową.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 Pzp do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz uczestników konkursu w postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy Kc, jeżeli przepisy Pzp nie stanowią inaczej. Przepis ten, dotyczący stosowania regulacji Kc do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz w ramach umów, stanowi uzupełnienie systemu zamówień publicznych. Dlatego wykładnia przepisu regulującego zasadę współdziałania zamawiającego z wykonawcą powinna być prowadzona w oparciu o wypracowaną interpretację art. 354 Kc, który na gruncie prawa cywilnego określa kryteria prawidłowego wykonania zobowiązania oraz obowiązek współdziałania wierzyciela z dłużnikiem.
3. Zakres obowiązku współdziałania. Obowiązek wyrażony w art. 431 Pzp dotyczy zarówno zamawiającego, jak i wybranego w określonej procedurze wykonawcy. Powyższe oznacza, że obie strony kontraktu publicznego powinny działać zgodnie w celu prawidłowego wykonania zamówienia publicznego. Współdziałanie to, w szczególności po stronie zamawiającego, może dotyczyć (w zależności od rodzaju umowy) np. obowiązku przyjęcia świadczenia czy odbioru rzeczy przy dostawach, udzielania wskazówek, wyjaśnień, wydania dokumentacji niezbędnej do wykonania zamówienia przy usługach lub robotach budowlanych1. Współdziałanie po stronie zamawiającego może polegać także na powstrzymaniu się od działań, które mogłyby utrudnić wykonanie świadczenia w sposób przewidziany w umowie.
Po stronie wykonawcy obowiązek współdziałania może przejawiać się w informowaniu zamawiającego o pojawieniu się wszelkich trudności związanych z realizacją zamówienia publicznego czy też udostępnianiu zamawiającemu dokumentów związanych z wykonywanym świadczeniem.
Jednakże konkretne czynności zamawiającego i wykonawcy, które składają się na zasadę współdziałania, wynikać będą z treści łączącego strony stosunku zobowiązaniowego, w szczególności z rodzaju umowy oraz z właściwych odrębnych przepisów oraz konkretnego stanu faktycznego.
Odnośnie do umowy o roboty budowlane obowiązki wynikające z zasady współdziałania należy ustalić na podstawie treści konkretnej umowy, tj. szczegółowych postanowień umownych regulujących zakres uprawnień i obowiązków stron, a także przepisów Kc odnoszących się do umowy o roboty budowlane (art. 647–658 Kc). W wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach2 wskazano, że „W szczególności przy wykonywaniu umowy o roboty budowlane obowiązki zamawiającego (inwestora) wynikające z przepisów normujących tę umowę obejmują m.in. obowiązki związane z przygotowaniem robót budowlanych, z ich wykonaniem oraz z zapłatą wynagrodzenia. W szczególności przepis art. 647 Kc wskazując na obowiązki inwestora, odsyła wprost do przepisów prawa budowlanego, określających czynności związane z przygotowaniem robót – w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu – a w końcu do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia. Niewątpliwe przy tym jest, że zapłaty wynagrodzenia nie można utożsamiać z obowiązkiem współdziałania przy wykonywaniu umowy, skoro zapłata powinna nastąpić dopiero po odbiorze obiektu budowlanego”.
W doktrynie prawa cywilnego wypracowanej na gruncie art. 354 § 2 Kc podkreśla się, że obowiązek współdziałania przy spełnieniu świadczenia dotyczy „nie tylko samego współdziałania stron, ale także lojalności względem dłużnika i współpracy w wykonywaniu przez niego wszelkich obowiązków składających się na to zobowiązanie”3. Minimum tej lojalności to nieprzeszkadzanie dłużnikowi w wykonywaniu jego obowiązków4. Zasada lojalności dotyczy powstrzymania się od wszystkiego, co byłoby przejawem naruszenia zasad uczciwości i słuszności w relacjach ukształtowanych w łączącym strony stosunku prawnym5.
Należy także zaznaczyć, że komentowany przepis nie określa skutków niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku współdziałania stron przy realizacji zamówienia publicznego. Jednakże w przypadku zamawiającego brak współdziałania w skrajnych przypadkach może być podstawą do zniwelowania odpowiedzialności wykonawcy za niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie zamówienia publicznego6. Zgodnie natomiast z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie7 „bezzasadna odmowa odbioru robót i zapłaty wykonawcy wynagrodzenia stanowi zwłokę inwestora (art. 486 § 1 Kc), takie zachowanie wierzyciela stanowi też naruszenie art. 354 § 2 Kc”.
1 Tak: W. Borysiak [w:] K. Osajda [red.], Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 24, Legalis, 2020, komentarz do art. 354 Kc, teza 72
2 Wyrok SA w Katowicach z 24 września 2013 r., sygn. akt I ACa 549/13, Legalis
3 Tak: E. Gniewek, P. Machnikowski [red.], Kodeks cywilny. Komentarz, komentarz do art. 354, Legalis
4 Zob. F. Błahuta [oprac.], Z. Resich [red.], Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2, Warszawa 1972, s. 849
5 F. Błahuta [oprac.], Z. Resich [red.], Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2, Warszawa 1972, s. 849; M. Safjan, [w:] Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, 2015, t. I, Legalis, komentarz do art. 354, Nb 15; P. Machnikowski, [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski [red.], Kodeks cywilny. Komentarz, Legalis 2016, komentarz do art. 354, Nb 8; zob. też A. Szpunar, Charakter prawny wykonania zobowiązania, „Rejent” 1998, nr 5(85), s. 16; Wyrok SN z 5 stycznia 2011 r., III CSK 119/10, Legalis
6 Tak: W. Borysiak [w:] K. Osajda [red.], Kodeks cywilny. Komentarz, komentarz do art. 354, teza 89, wyd. 24, Legalis, 2020
7 Wyrok SA w Szczecinie z dnia 26 marca 2015 r., I ACa 858/14