Art. 4

Zamawiający publiczni

Przepisy ustawy stosuje się do zamawiających publicznych, którymi są:

1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305);

2) inne, niż określone w pkt 1, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;

3) inne, niż określone w pkt 1, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot:

a) finansują je w ponad 50% lub

b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub

c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub

d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego;

4) związki podmiotów, o których mowa w pkt 1 lub 2, lub podmiotów, o których mowa w pkt 3.

---

1. Cel przepisu. Art. 4 Pzp jest pierwszym z grupy trzech przepisów określających, które podmioty są zobowiązane do stosowania Pzp przy udzielaniu zamówień publicznych lub organizacji konkursów. Wyodrębnienie „zamawiających publicznych” stanowi wdrożenie pojęcia instytucji zamawiającej, definiowanej w art. 2 ust. 1 pkt 1 dyrektywy klasycznej i art. 3 dyrektywy sektorowej. Jako instytucję zamawiającą w dyrektywach należy rozumieć państwo, władze regionalne lub lokalne, podmioty prawa publicznego albo związki złożone z co najmniej jednej takiej instytucji lub z co najmniej jednego takiego podmiotu prawa publicznego. Zakres podmiotowy stosowania Pzp, wdrażającej wskazane wyżej dyrektywy, nie może być inny niż wynika to z tych dyrektyw. Przepis art. 4 Pzp ma wymiar porządkujący i ułatwia przeprowadzenie klarownych podziałów przepisów na te, które mają zastosowanie do tej oraz innych kategorii zamawiających. Podmioty tworzące kategorię zamawiających publicznych można zasadniczo podzielić na dwie grupy: podmioty sektora finansów publicznych oraz podmioty określane przez dyrektywy jako podmioty prawa publicznego, na których funkcjonowanie podmioty sektora finansów publicznych wywierają istotny wpływ.

2. Sektor finansów publicznych. Do kategorii zamawiających publicznych w części zaliczanej do sektora finansów publicznych na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych należy najliczniejsza grupa zamawiających. Zgodnie z art. 9 tej ustawy sektor finansów publicznych tworzą:

1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały,

2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki,

3) związki metropolitalne,

4) jednostki budżetowe,

5) samorządowe zakłady budżetowe,

6) agencje wykonawcze,

7) instytucje gospodarki budżetowej,

8) państwowe fundusze celowe,

9) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,

10) Narodowy Fundusz Zdrowia,

11) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,

12) uczelnie publiczne,

13) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,

14) państwowe i samorządowe instytucje kultury,

15) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego.

Przynależność danego podmiotu do przynajmniej jednej kategorii jednostek sektora finansów publicznych determinuje status tego podmiotu jako zamawiającego na gruncie Pzp. Podmiot ten stosuje Pzp jako zamawiający publiczny, a w okolicznościach określonych Pzp, tj. gdy prowadzi działalność sektorową i udziela zamówienia w celu prowadzenia tej działalności – jako zamawiający sektorowy (art. 5 ust. 1 pkt 1 Pzp).

2.1. Organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały. Konstytucja RP posługuje się pojęciem organów władzy publicznej na określenie konstytucyjnych organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (art. 7, art. 53 ust. 7, art. 61, art. 63, art. 72, art. 77, art. 80, art. 228 Konstytucji RP). Wymienione w art. 10 ust. 2 Konstytucji RP organy władzy publicznej: Sejm i Senat, Prezydent i Rada Ministrów, sądy i trybunały, nie stanowią wyczerpującego katalogu podmiotów zaliczanych do organów władzy publicznej⁶. Prezydent i Rada Ministrów są naczelnymi organami administracji państwowej. Rada Ministrów kieruje administracją rządową (art. 143 ust. 3 Konstytucji RP), składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów, a do jej składu mogą być powoływani także wiceprezesi Rady Ministrów i przewodniczący określonych w ustawach komitetów (art. 147 Konstytucji RP). Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie jest wojewoda (art. 152 ust. 1 Konstytucji RP). Ministrowie kierujący poszczególnymi działami administracji państwowej są naczelnymi organami administracji rządowej. Do organów administracji rządowej zaliczane są również centralne organy administracji rządowej podlegające Prezesowi Rady Ministrów (np. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów), poszczególnym ministrom (np. Ministrowi Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej⁷: Szef Krajowej Administracji Skarbowej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej; Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii⁸: np. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych), albo Sejmowi (np. Rzecznik Praw Obywatelskich, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej). Administrację rządową tworzą również organy administracji rządowej w województwie: wojewoda; organy administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży; organy niezespolonej administracji rządowej; jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, o ile wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub zawartego porozumienia; starosta lub inne podmioty, o ile wykonywanie przez nich zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw (art. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Organy wojewódzkiej administracji rządowej zespolonej to np. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Wojewódzki Policji. Do organów administracji rządowej niezespolonej należą m.in. dyrektorzy okręgowych urzędów miar, dyrektorzy izb administracji skarbowej, a także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii. Organy kontroli państwowej i ochrony prawa to: Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Grupę zamawiających obejmującą sądy oraz trybunały tworzą: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, sądy wojskowe, Trybunał Konstytucyjny oraz Trybunał Stanu.

2.2. Jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki. Samorząd terytorialny, zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W świetle Pzp każda jednostka samorządu terytorialnego jest odrębnym zamawiającym. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego, jest gmina, która wykonuje zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Przepisy właściwych ustaw regulują ustrój jednostek samorządu terytorialnego: gminy (ustawa o samorządzie gminnym), powiatu (ustawa o samorządzie powiatowym) i województwa (ustawa o samorządzie województwa). Możliwość tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego związków regulują właściwe ustawy. Dopuszczalnymi formami związków są: związki międzygminne (art. 64 ustawy o samorządzie gminnym) oraz związki powiatów i związki gminno-powiatowe (art. 65 ustawy o samorządzie powiatowym). Związki takie mają odrębną od tworzących je jednostek samorządu terytorialnego osobowość prawną (odpowiednio – art. 65 ustawy o samorządzie gminnym i art. 66 ustawy o samorządzie powiatowym), stąd z perspektywy Pzp, będąc odrębnymi jednostkami sektora finansów publicznych, są również zamawiającymi odrębnymi od tworzących je jednostek samorządu terytorialnego.

2.3. Związki metropolitalne. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin województwa śląskiego, charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, położonych na obszarze spójnym pod względem przestrzennym, który zamieszkuje co najmniej 2 000 000 mieszkańców. Związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz ma osobowość prawną (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim). Na podstawie delegacji do wydania rozporządzenia z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Rada Ministrów z dniem 1 lipca 2017 r. utworzyła w województwie śląskim związek metropolitalny pod nazwą „Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia” z siedzibą władz związku w Katowicach⁹. Związek ten jest zamawiającym w rozumieniu Pzp, podmiotem odrębnym od tworzących go gmin i miast na prawach powiatu.

2.4. Jednostki budżetowe. W art. 11 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe zostały zdefiniowane są jako jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, i które działają na podstawie statutu. Jednostki budżetowe są zamawiającymi w rozumieniu Pzp, mimo że nie posiadają osobowości prawnej. Jednostkami budżetowymi są np. szkoły, domy pomocy społecznej czy urzędy skarbowe.

2.5. Samorządowe zakłady budżetowe. Samorządowy zakład budżetowy jest nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 14 ustawy o finansach publicznych samorządowe zakłady budżetowe mogą wykonywać zadania własne jednostki samorządu terytorialnego m.in. w zakresie: gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, lokalnego transportu zbiorowego, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Jako zakłady budżetowe mogą działać na przykład: zarządy cmentarzy komunalnych, gminne lub miejskie zakłady aktywności zawodowej czy zarządy nieruchomości komunalnych. Zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych, a podstawą jego gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych).

2.6. Agencje wykonawcze. Agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną utworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa (art. 18 ustawy o finansach publicznych). Agencję wykonawczą jako formę jednostki sektora finansów publicznych trzeba odróżnić od agencji mających status centralnych organów administracji państwowej (takich jak np. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego) i agencji działających w formie spółek kapitałowych (np. Polska Agencja Prasowa SA czy Agencja Rozwoju Przemysłu SA). Agencja wykonuje swoje zadania odpłatnie. Podstawą gospodarki finansowej agencji wykonawczej jest roczny plan finansowy, zatwierdzony przez sprawującego nad nią nadzór ministra (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych). Status agencji wykonawczej posiadają m.in. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i Narodowe Centrum Nauki.

2.7. Instytucje gospodarki budżetowej. Zgodnie z art. 23 ustawy o finansach publicznych instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Może być tworzona przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz przez wskazany w ustawie o finansach publicznych organ lub kierownika określonej w tej ustawie jednostki. Prawo do tworzenia instytucji gospodarki budżetowej zostało przyznane następującym organom: Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka i Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Instytucje gospodarki budżetowej mogą być utworzone również przez kierowników następujących jednostek sektora finansów publicznych: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych, Krajowej Rady Sądownictwa, sądów powszechnych, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Państwowej Inspekcji Pracy i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 23 ust. 2 w związku z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Instytucja gospodarki budżetowej uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 23 ust. 5 ustawy o finansach publicznych). Jednostkami gospodarki budżetowej są np. Centrum Obsługi Kancelarii Prezydenta RP, Centrum Obsługi Administracji Rządowej, Centralny Ośrodek Informatyki, Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, Centralny Ośrodek Sportu.

2.8. Państwowe fundusze celowe. Zgodnie z art. 29 ustawy o finansach publicznych, państwowy fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie. Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej. Do funduszy celowych należą m.in.: Fundusz Pracy, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Rekompensacyjny i Fundusz Niskoemisyjnego Transportu. Ponieważ fundusz celowy jest wyodrębnionym rachunkiem bankowym i nie posiada osobowości prawnej, zamówień udziela organ będący jego dysponentem (np. stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dysponentem Funduszu Pracy jest minister właściwy do spraw pracy).

2.9. Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W skład ZUS wchodzą: centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Centrala i poszczególne terenowe jednostki organizacyjne ZUS nie mają odrębnej osobowości prawnej i udzielają zamówień w ramach osobowości prawnej ZUS. ZUS zarządza: Funduszem Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszem Rezerwy Demograficznej. Dysponentem tych funduszy jest ZUS. Przepisy nie precyzują statusu prawnego KRUS, wskazując jedynie, że realizuje ona ubezpieczenie społeczne rolników oraz prowadzi działalność i wykonuje inne zadania związane z ubezpieczeniem. W ramach KRUS zostały wyodrębnione jednostki organizacyjne: centrala, pododdziały regionalne, placówki terenowe oraz inne jednostki organizacyjne (art. 61 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Ponieważ KRUS nie ma odrębnej od Skarbu Państwa osobowości prawnej, przyjąć należy, że działa ona, w tym jej jednostki organizacyjne, jako statio fisci Skarbu Państwa również przy zawieraniu umów w sprawach zamówień publicznych. Prezes KRUS zarządza trzema funduszami celowymi: Emerytalno-Rentowym, Administracyjnym oraz Prewencji i Rehabilitacji oraz Funduszem Składkowym Ubezpieczenia Społecznego Rolników, który jest odrębną osobą prawną i dla której Prezes KRUS pełni z urzędu funkcję zarządu (art. 76 ust. 1-2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).

2.10. Narodowy Fundusz Zdrowia. NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, realizującą zadania określone ustawą związane z zarządzaniem środkami finansowymi, którymi dysponuje, oraz podejmującą inne działania związane z ochroną zdrowia (art. 96 i 97 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). W skład NFZ wchodzą: centrala oraz oddziały wojewódzkie, które jako jednostki organizacyjne NFZ udzielają zamówień w ramach osobowości prawnej NFZ.

2.11. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Utworzenie SPZOZ następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. SPZOZ podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Z chwilą wpisania do tego rejestru SPZOZ uzyskuje osobowość prawną (art. 50a ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej). Status SPZOZ mogą mieć: szpitale, sanatoria, przychodnie, ośrodki zdrowia itp.

2.12. Uczelnie publiczne. Uczelnie publiczne tworzą system szkolnictwa wyższego i nauki wraz z innymi podmiotami, takimi jak: Polska Akademia Nauk, instytuty badawcze i inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową i posiadają osobowość prawną (art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Uczelnia posiada status uczelni publicznej, jeżeli jest utworzona przez organ państwa. Uczelnia niepubliczna jest tworzona przez osobę fizyczną albo osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa albo samorządowa osoba prawna (art. 13 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce).

2.13. Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne. PAN jest państwową instytucją naukową. Działa na podstawie przepisów ustawy o Polskiej Akademii Nauk poprzez organy, korporacje uczonych oraz utworzone przez nią: instytuty naukowe, pomocnicze jednostki naukowe, inne jednostki organizacyjne (art. 1 ustawy o Polskiej Akademii Nauk). PAN ma osobowość prawną (art. 3 ustawy o Polskiej Akademii Nauk). Instytuty naukowe, tworzone przez PAN i będące jej podstawowymi jednostkami naukowymi, występują w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działają na własny rachunek. Nabywają osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru instytutów PAN (art. 42, art. 46 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy o Polskiej Akademii Nauk). Pomocniczymi jednostkami naukowymi PAN są w szczególności: archiwa, biblioteki, muzea, ogrody botaniczne i zagraniczne stacje naukowe (art. 68 ust. 1 i 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk). Inne jednostki organizacyjne PAN to w szczególności domy pracy twórczej, domy zjazdów i konferencji lub domy rencistów (art. 70 ust. 1 ustawy o Polskiej Akademii Nauk). Spośród jednostek organizacyjnych PAN tylko instytuty naukowe są podmiotami odrębnymi od PAN. Pomocnicze jednostki organizacyjne PAN i inne jej jednostki organizacyjne, udzielając zamówień jako samodzielni zamawiający, działają w imieniu PAN.

2.14. Państwowe i samorządowe instytucje kultury. Państwowymi instytucjami kultury są podmioty, dla których podstawowym celem statutowym jest działalność kulturalna, utworzone przez ministrów lub kierowników urzędów centralnych. Samorządowymi instytucjami kultury są natomiast takie podmioty, dla których podstawowym celem statutowym jest działalność kulturalna, a które zostały utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 8 i 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Podmiot tworzący instytucję kultury (organizator) określa w szczególności jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę. Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 2, art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

2.15. Inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego. Do państwowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu prowadzenia zadań publicznych należą m.in.: parki narodowe (art. 8a ustawy o ochronie przyrody), Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (art. 400 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (art. 1 ust. 2 ustawy o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej), Urząd Dozoru Technicznego (art. 35 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym), Polski Instytut Sztuki Filmowej (art. 7 ust. 1 ustawy o kinematografii), Polskie Centrum Akredytacji (art. 38 ust. 2 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku), Krajowy Zasób Nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości), Transportowy Dozór Techniczny (art. 42 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym) i Polska Organizacja Turystyczna (art. 2 ust. 1 ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej). Do samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu prowadzenia zadań publicznych należą np. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska). Do sektora finansów publicznych nie należą: instytuty badawcze, instytuty działające w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banki oraz spółki prawa handlowego.

3. Zamawiający będący państwowymi jednostkami organizacyjnymi niewchodzącymi do sektora finansów publicznych. Jest to bardzo specyficzny rodzaj zamawiających. Jako jedyny obecnie przykład takiego zamawiającego można wskazać Państwowe Gospodarstwo Leśne „Lasy Państwowe”, utworzone na mocy ustawy o lasach, które zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 32 ustawy o lasach Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne:

1) Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych,

2) regionalne dyrekcje Lasów Państwowych,

3) nadleśnictwa,

4) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczy posiadają kompetencje w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania (art. 34 pkt 1 i art. 35 pkt 1 ustawy o lasach).

4. Podmioty prawa publicznego. Przepisy Pzp stosuje się do zamawiających publicznych, którymi są inne niż jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot:

1) finansują je w ponad 50% lub

2) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji lub

3) sprawują nadzór nad organem zarządzającym lub

4) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

4.1. Uwagi ogólne. Kategoria zamawiających wskazanych dyspozycją art. 4 pkt 3 Pzp określana jest na gruncie przepisów dotyczących zamówień publicznych mianem „podmiotów prawa publicznego”. Pojęcie to na gruncie Pzp nie posiada charakteru normatywnego, występuje natomiast w prawodawstwie unijnym. Znaczenie tego pojęcia zostało wyjaśnione przez TSUE¹⁰. Zgodnie z treścią tego motywu „podmiotem prawa publicznego” jest każdy podmiot, który po pierwsze został ustanowiony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego, po drugie posiada osobowość prawną i po trzecie jest finansowany w przeważającej części przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego; albo taki, którego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych podmiotów; albo taki, w którym ponad połowa członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego.

4.2. Osoby prawne utworzone w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Zwrot „potrzeby o charakterze powszechnym” nie został w prawie wspólnotowym zdefiniowany w żadnym akcie prawnym. Dokonując interpretacji tego sformułowania, należy się odwołać do stanowiska TSUE. Trybunał stwierdził¹¹, że z potrzebami tego typu mamy zwykle do czynienia wtedy, gdy z przyczyn związanych z interesem publicznym państwo zdecydowało się samo świadczyć usługi, których celem jest zaspokojenie tych potrzeb (związanych ściśle z jego instytucjonalną działalnością; które to zaspokajanie powinno służyć społeczeństwu jako całości i dlatego leży w interesie ogólnospołecznym), albo zachować na ich świadczenie decydujący wpływ. Tak więc przyjmując interpretację TSUE, tworząc instytucje prawa publicznego, państwo decyduje się (z przyczyn związanych z interesem ogólnym) pewne potrzeby zaspokajać samo lub mieć decydujący wpływ na sposób zaspokajania tych potrzeb. Niezależnie od formy organizacyjno-prawnej, za pomocą której zaspokajana jest taka potrzeba, objęte tym pojęciem będą wszystkie zadania z istoty swojej uważane za mające charakter publiczny. Przez pojęcie zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym należy rozumieć zasadniczo każdą aktywność, która nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia pojedynczego, prywatnego celu. Użytego w art. 4 pkt 3 Pzp słowa „powszechny” nie można interpretować w znaczeniu „dostępny dla wszystkich”, a w znaczeniu „dotyczący wielu, dostępny dla wielu” czy też dla tych, którzy spełniają warunki określone odpowiedniej rangi przepisami¹².

Podkreślenia wymaga również fakt, że nieistotne jest to, iż poza zadaniami w interesie ogólnym omawiany podmiot wykonuje również inną działalność w celach zarobkowych, jeżeli nadal zajmuje się zaspokajaniem potrzeb w interesie ogólnym, które ma on szczególny obowiązek zaspokajać¹³. Również to, jaką część w ramach ogólnej działalności tego podmiotu stanowi działalność prowadzona dla zysku, jest nieistotne do celów uznania tego podmiotu za podmiot prawa publicznego. Zatem w przypadku gdy dany podmiot został powołany do zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, a zaczął prowadzić także działalność gospodarczą nastawioną na zysk, utrzymuje on status podmiotu prawa publicznego, nawet jeżeli działalność w interesie powszechnym stanowi niewielką część w porównaniu z działalnością czysto handlową.

Rozważenia także wymaga, czy u podstaw decyzji o utworzeniu podmiotu nie leżał „cel handlowy lub przemysłowy.” Należy w tym celu wziąć pod uwagę wszelkie istotne elementy stanu prawnego i faktycznego, takie jak okoliczności, które panowały w chwili utworzenia tego podmiotu, oraz warunki, w których prowadzi on swoją działalność¹⁴. W związku z powyższym dla uznania podmiotu za podmiot prawa publicznego istotne jest ustalenie, czy chęć zysku nie była głównym i pierwotnym celem stojącym za jego utworzeniem. Istotnie, jeśli zysk biznesowy jest głównym celem dla przedsiębiorstwa, uznanie takiego podmiotu za podmiot prawa publicznego może być dyskusyjne. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że fakt, iż dany podmiot działa w warunkach rynkowych, nie przesądza z góry o niemożliwości uznania go za podmiot prawa publicznego, o którym mowa w art. 4 pkt 3 Pzp. Oczywiste jest bowiem, że podmiot ten w swojej działalności może kierować się aspektami ekonomicznymi, mając na uwadze konieczność zapewnienia sobie możliwości dalszego funkcjonowania. Doniosłe znaczenie, tak jak zostało wspomniane wyżej, ma pierwotny i podstawowy cel utworzenia tego podmiotu. Istotne, choć nieprzesądzające, jest także zbadanie otoczenia gospodarczego danego podmiotu. W kontekście otoczenia gospodarczego rozumianego jako rynek właściwy należy natomiast w szczególności sprawdzić, czy podmiot ten prowadzi swoją działalność w warunkach konkurencji, czy też jest monopolistą w danej branży; dokonując oceny powyższego, należy brać pod uwagę sektor, w którym dany podmiot funkcjonuje. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż sam fakt, że istnieje prywatne przedsiębiorstwo oferujące ten sam zakres usług (istnieje konkurencja na rynku określonych świadczeń), nie daje podstaw do bezwarunkowego uznania, iż określona potrzeba może zostać uznana za posiadającą przymiot potrzeby o charakterze przemysłowym lub handlowym¹⁵. Odmienna interpretacja prowadziłaby do nadmiernego zawężenia pojęcia zamawiającego, a tym samym zakresu stosowania dyrektyw. Podkreślić jednak należy, że istnienie rozwiniętej konkurencji może stanowić wskazówkę na poparcie faktu, że nie ma się do czynienia z potrzebą w interesie ogólnym, która nie ma charakteru przemysłowego ani handlowego¹⁶.

4.3. Finansowanie zamawiającego przez podmioty publiczne. Przez pojęcie finansowania określonego podmiotu w ponad 50% przez jednostki sektora finansów publicznych, inne państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także przez inne podmioty prawa publicznego, rozumie się przypadki przekazywania środków finansowych danej instytucji na jej ogólne funkcjonowanie, co powoduje powstanie stosunku bliskiej zależności lub podporządkowania beneficjenta tych środków podmiotom publicznym. Finansowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 Pzp, nie może być utożsamiane z przekazywaniem środków w zamian za konkretne świadczenie, do jakiego zobowiązuje się beneficjent na podstawie np. umowy o wykonywanie zadań publicznych. Nie każdy przypadek przekazywania środków publicznych danej instytucji przez państwo (jednostki samorządu terytorialnego) można zatem uznać za finansowanie podmiotu w rozumieniu tego przepisu. Nie mamy do czynienia z finansowaniem, o którym mowa w art. 4 pkt 3 Pzp, gdy środki publiczne przekazywane są określonemu podmiotowi na sfinansowanie lub współfinansowanie konkretnych projektów czy też własnych zamierzeń inwestycyjnych, ale pozostających w sferze zainteresowań podmiotów publicznych. Finansowanie podmiotu, o którym mowa przy definiowaniu pojęcia podmiotu prawa publicznego, ma odzwierciedlać bliską zależność pomiędzy tym podmiotem a instytucjami publicznymi lub państwem. Nie każde świadczenie pieniężne na rzecz takiego podmiotu, poniesione przez instytucje publiczne, stwarza specyficzny typ więzi mającej charakter podporządkowania lub zależności. W konsekwencji jako finansowanie ze środków publicznych, w znaczeniu tego przepisu, mogą być rozumiane wyłącznie takie płatności, które mają na celu finansowanie lub wsparcie działalności tego podmiotu, bez odniesienia do jakiegokolwiek świadczenia wzajemnego z jego strony. Do takich świadczeń mogą należeć np. granty na wsparcie badań naukowych, w sytuacji gdy środki finansowe są przekazywane instytucji zajmującej się takimi badaniami. Natomiast jako finansowanie podmiotu nie może być rozumiane przekazywanie środków przez instytucje publiczne w zamian za wynikające z umowy konkretne świadczenia. A zatem poprzez finansowanie podmiotu nie mogą być rozumiane takie przepływy finansowe, które wynikają z interesu ekonomicznego podmiotu publicznego w realizacji określonego świadczenia przez podmiot trzeci. Rodzaj zależności, która powstaje w takim przypadku między podmiotami, jest analogiczny jak przy normalnych stosunkach handlowych, w których warunki umowy ustalane są przez strony¹⁷. Ponadto, jak wskazuje TSUE, w celu ustalenia właściwego procentowego udziału publicznego finansowania danego podmiotu należy wziąć pod uwagę cały dochód uzyskiwany przez tę instytucję, włączając w to dochód z działalności komercyjnej. Ustalenie takie w odniesieniu do danego podmiotu powinno następować corocznie na podstawie danych dostępnych na początku roku budżetowego. Przy czym TSUE podnosi również, iż zmiany w strukturze finansowania podmiotu nie mają wpływu na wszczęte i prowadzone postępowania w sprawach zamówień publicznych, które podlegają dyrektywom, do czasu ich zakończenia. TSUE podkreślił również¹⁸, iż z finansowaniem w rozumieniu dyrektywy możemy mieć do czynienia również przy braku świadczenia wzajemnego na rzecz państwa ze strony zamawiającego; wynika to z faktu, iż finansowanie służy wyrównaniu ciężarów powstałych w związku z wykonywaniem misji publicznej na rzecz państwa, polegającej na zapewnianiu społeczeństwu dostępu do informacji audiowizualnych w sposób pluralistyczny i obiektywny. W tych okolicznościach, zdaniem TSUE, nadawcy nie różnią się od innych służb publicznych, które otrzymują od państwa subwencję za wykonanie zadania leżącego w interesie publicznym. W wyroku tym TSUE wskazał również, iż przepisy dyrektyw w ogóle nie precyzują, w jaki sposób ma się odbywać finansowanie. W szczególności dla spełnienia przesłanki finansowania nie jest wymagane, aby działalność była finansowana bezpośrednio przez państwo lub przez inną jednostkę publiczną.

Jeżeli zatem środki finansowe przekazywane przez instytucje publiczne bezpośrednio lub pośrednio przekraczają 50% wszystkich dochodów podmiotu i nie są one przekazywane w zamian za konkretne świadczenia, których realizacją jest zainteresowany podmiot publiczny (państwo), w takich okolicznościach zostaje spełniona przesłanka, o której mowa w art. 4 pkt 3 lit. a Pzp.

4.4. Sprawowanie nadzoru nad organem zarządzającym. Przesłankę, o której mowa w art. 4 pkt 3 lit. c Pzp, tj. sprawowania nadzoru nad organem zarządzającym, należy rozumieć jako możliwość wywierania wpływu na decyzje instytucji zamawiającej, przy użyciu określonych środków oddziaływania przysługujących innym zamawiającym, o których mowa w art. 4 pkt 1–3 Pzp. Dla wypełnienia tego warunku konieczne jest zatem ustalenie, iż inna instytucja publiczna sprawuje nad podmiotem prawa publicznego nadzór, który może zmienić się w formę koordynacji lub kierowania działalnością takiego podmiotu. Przesłanka nadzoru jest spełniona, jeżeli nadzór oznacza takie powiązanie z sektorem publicznym, które byłoby równe w skutkach z powiązaniem towarzyszącym występowaniu pozostałych dwóch przesłanek, których istnienie daje sektorowi publicznemu możliwość wywierania wpływu na decyzje zamawiającego¹⁹.

4.5. Posiadanie ponad połowy akcji lub udziałów i prawo powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego przez podmiot publiczny. Odrębnymi pozytywnymi przesłankami, warunkującymi kwalifikację określonego podmiotu do kategorii zamawiających podmiotów prawa publicznego, jest okoliczność posiadania ponad połowy akcji lub udziałów (art. 4 pkt 3 lit. b Pzp) lub prawo powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego (art. 4 pkt 3 lit. d Pzp) podmiotu prawa publicznego przez jednostki sektora finansów publicznych, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz inne podmioty prawa publicznego. Prawo do wskazywania osób do składu tych organów może wynikać z przepisów prawa lub z postanowień umowy czy statutu spółki. Większość polskich podmiotów prawa publicznego występuje w formie prawnej spółki kapitałowej, tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej, stąd podstawowym aktem prawnym regulującym zasady powoływania organów nadzorczych i zarządzających takich podmiotów jest Ksh.

---

⁶ Np. B. Banaszak w komentarzu do art. 77 pkt 7 Konstytucji RP zaznacza, że definicja władz publicznych obejmuje również samorząd terytorialny, zaliczany powszechnie do władzy wykonawczej, B. Banaszak [red.] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2012

⁷ Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (Dz. U. poz. 1719)

⁸ Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Dz. U. poz. 1718)

⁹ Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie utworzenia w województwie śląskim związku metropolitalnego pod nazwą „Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia” (Dz. U. poz. 1290)

¹⁰ Por. wyrok z dnia 10 kwietnia 2008r. w sprawie C- 393/06 Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH przeciwko Fernwärme Wien GmbH, ECLI:EU:C:2008:213, pkt 36

¹¹ Por. wyrok z dnia 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96 Gemeente Arnhem i Gemeente Rheden przeciwko BFI Holding BV, ECLI:EU:C:1998:525; wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C – 44 /96 Mannesman Anlagenbau Austria AG and Others vs. Strohal Rotationsdruck GesmbH, ECLI:EU:C:1998:4

¹² Por. postanowienie SO w Olsztynie z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt IX Ca 196/05 niepubl.

¹³ Wyrok z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie C-393/06 Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH przeciwko Fernwärme Wien GmbH, ECLI:EU:C:2008:213, pkt 47

¹⁴ Por. wyrok w sprawie Ing. Aigner, pkt 41–47

¹⁵ Wyrok z dnia 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96 Gemeente Arnhem i Gemeente Rheden przeciwko BFI Holding BV, ECLI:EU:C:1998:525

¹⁶ Por. wyrok w sprawie BFI Holding oraz wyrok z dnia 10 maja 2001 r. w sprawach połączonych C-223/99 i C-260/99 Agorà Srl i Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. przeciwko Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano i Ciftat Soc. coop. arl, ECLI:EU:C:2001:259

¹⁷ Por. wyrok z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C-380/98 The Queen przeciwko H.M. Treasury, ex parte The University of Cambridge, ECLI:EU:C:2000:529

¹⁸ Wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie C–337/06 Bayerischer Rundfunk, Deutschlandradio, Hessischer Rundfunk, Mitteldeutscher Rundfunk, Norddeutscher Rundfunk, Radio Bremen, Rundfunk Berlin-Brandenburg, Saarländischer Rundfunk, Südwestrundfunk, Westdeutscher Rundfunk, Zweites Deutsches Fernsehen przeciwko GEWA — Gesellschaft für Gebäudereinigung und Wartung mbH, ECLI:EU:C:2007:786

¹⁹ Wyrok z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie C-237/99 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej, ECLI:EU:C:2001:70